Новая бухгалтерия, N 3, 2008 год

А.Тюрина,
ведущий эксперт АКДИ "Экономика и жизнь"

Лицо, считающее, что его права и интересы нарушены нормативным правовым актом (НПА) публичной власти или органов местного самоуправления, вправе обратиться в суд для разрешения вопроса о его спорности и отмене. Причем право обратиться в суд, чтобы оспорить нормы акта, предоставлено далеко не каждому. О том, в каких случаях, в какой суд и в каком порядке следует обращаться с заявлением об оспаривании НПА, пойдет речь в этой статье.

Структура правовых актов составляется из нормативных правовых актов и индивидуально-правовых актов, не содержащих нормы права. На законодательном уровне определение НПА не закреплено. Вместе с тем такое определение имеется в теории права. Основываясь на этом определении, Пленум ВС РФ уточнил признаки НПА.

Впервые определение было сформулировано в постановлении Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" .

Это постановление утратило силу в связи с детальной регламентацией позиции Пленума ВС РФ по рассматриваемому вопросу в Постановлении N 48 , принятом Пленумом ВС РФ 29 ноября 2007 года.

Определить принадлежность акта к нормативно-правовому, как указал Пленум ВС РФ в п.9 Постановления N 48 , можно при наличии следующих существенных признаков НПА:

Издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

Наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пленум ВС РФ объединил в одном документе практически все спорные вопросы, возникавшие до этого в судебной практике, изложив их с учетом норм действующего в настоящее время законодательства.

Какой суд вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов?

Напомним, что структура судов в РФ установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и включает федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов РФ, которые согласно ст.4 указанного Закона классифицируются на суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Система арбитражных судов состоит из Высшего Арбитражного Суда РФ; федеральных арбитражных судов округов (арбитражные кассационные суды); арбитражных апелляционных судов; арбитражных судов субъектов РФ (ст.3 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации").

Система судов общей юрисдикции состоит из Верховного Суда РФ, Верховных Судов субъектов РФ, судов городов федерального значения и районных судов (п.3 ст.4 вышеназванного Закона "О судебной системе...") .

Обратите внимание! В судебную систему судов общей юрисдикции входят также военные суды, рассматривающие дела об оспаривании НПА в области военной службы (ст.1 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 N1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации").

Мировые судьи согласно ст.23 ГПК РФ не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов.

На выбор суда влияет как вид оспариваемого НПА, так и вид документа, которому противоречит оспариваемый НПА.

Право лишить юридической силы НПА, которые перечислены в ст.125 Конституции РФ , в силу их противоречия Конституции РФ может только Конституционный Суд РФ, которому подведомственны дела об оспаривании (несоответствии Конституции РФ) таких документов, как федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные с превышением полномочий, а также договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ и не вступившие в силу международные договоры РФ*.
__________________
* Вывод о конституционности установленной подведомственности содержится в п.1 резолютивной части постановления КС РФ N 19-П от 16.06.1998 "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"

По федеральным законам и законам субъектов РФ на основании ст.96 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 21.07.1994 "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон "О Конституционном Суде РФ") при наличии копии официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела, в Конституционный Суд РФ может обратиться любое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, юридическое лицо или его учредитель (участник, акционер).

По остальным нормативным актам это могут сделать только лица или органы, перечисленные в части второй

(в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ

от 10.06.2010 N 13 , от 09.02.2012 N 3)

Обсудив материалы проведенного обобщения практики рассмотрения судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, Пленум отмечает, что у судов возникли вопросы, требующие разрешения. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановляет дать судам следующие разъяснения:

1. Лица, перечисленные в частях 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:

об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;

об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 153-ФЗ статья 138 Налогового кодекса РФ изложена в новой редакции, в пункте 4 которой указано, что обжалование организациями и физическими лицами в судебном порядке актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц производится в порядке, предусмотренном соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. Частью 4 статьи 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации). При этом следует иметь в виду, что к иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные статьей 27 ГПК РФ и пунктом 1 части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (статья 23 ГПК РФ).

Установленная частью 4 статьи 251 ГПК РФ подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт.

3. По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. В соответствии с частью 1 статьи 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

4. В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1 , пункта 3 статьи 22 , статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании части 3 статьи 45 и части 2 статьи 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

5. Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в части 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

6. В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (часть 2 статьи 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

7. Заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в частях 5 и 6 статьи 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (статья 132 , часть 6 статьи 251 ГПК РФ).

Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков (статья 136 ГПК РФ).

Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131 , 132 ГПК РФ при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ).

8. Учитывая, что главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, судья не вправе возвращать заявление в связи с тем, что заявитель предварительно не обращался в орган или к должностному лицу, издавшим этот акт, по вопросу его отмены или изменения.

9. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

10. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю.

11. Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда:

заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке. В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);

в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части;

имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246 , статья 248 , часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (части 1 и 2 статьи 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 ГПК РФ);

в заявлении оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со статьей 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

12. В связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1 - 3 статьи 34 , часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

13. Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Вместе с тем в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

14. Имея в виду, что в соответствии с частью 7 статьи 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта, судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным статьей 139 ГПК РФ.

15. Суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (часть 1 статьи 252 ГПК РФ). Извещение указанных лиц допускается, в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется.

(в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 N 3)

С учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных частью 4 статьи 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (статья 226 ГПК РФ, часть 4 статьи 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (статья 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (часть 1 статьи 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции.

16. В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Определив в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает соответствующие орган или должностное лицо представить указанные доказательства. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица согласно части второй названной статьи могут быть подвергнуты штрафу. В необходимых случаях суд истребует доказательства и по своей инициативе.

17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

А) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1 , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями), а вопросы местного значения - в статьях 14 , 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

г) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации соответственно);

д) законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

е) исключен. - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 N 13;

(см. текст в предыдущей редакции)

ж) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

19. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда:

процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит части 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями);

нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

20. Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

22. Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

23. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в частности, в отношении актов налогового, таможенного законодательства), следует проверять соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта. Например, порядок вступления в силу нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, вводящего налог, необходимо признавать нарушенным, если такой акт вступил в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования, поскольку в данном случае не были соблюдены специальные правила вступления в силу актов законодательства о налогах, установленные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации.

24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

25. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

26. При рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

27. Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

28. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Вместе с тем исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98 , части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В том случае, если недействующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.

30. Принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части.

Р.Г. Волкова*

СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблема качества действующего законодательства, в том числе регионального, породила различные способы выявления и устранения имеющихся недостатков нормативных правовых актов, одним из которых является их судебное оспаривание.

Понятие оспаривания нормативных правовых актов. В российском законодательстве, применительно к проверке судом соответствия оспариваемых нормативных правовых актов законам и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, используются различные термины: «оспаривание»1, «обжалование»2, «проверка конституционности»3, что не способствует четкости и однозначности в формулировании соответствующих норм правовых актов, затрудняя их толкование и применение. Разнообразие терминов нуждается в унификации, выработке единого обобщающего понятия.

Из всех перечисленных выше терминов, применяемых законодателем для обозначения судебного контроля законности норма-

* Волкова Раиса Григорьевна - научный сотрудник отдела права ИФиП УрО РАН.

1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 23) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

2 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993. № 19. Ст. 685; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (глава XII).

3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (Ст. 72, 84-87 и др.).

тивных правовых актов, наиболее широким по объему и общим по смыслу является «оспаривание нормативного правового акта», поэтому он может быть использован в качестве универсального. Его обобщающий характер отмечается и в литературе. В частности, Д.И. Черкаев понимает термин «оспаривание» правовых актов «как наиболее общий для судебных дел, в ходе которых предметом судебного спора является проверка юридической силы (обязательности) правового акта»1.

Термин «оспаривание нормативных правовых актов» впервые официально применен законодателем в Федеральном законе от 7 августа 2000 года №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2. Действующее процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года3 (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года4 (далее - ГПК РФ) посвящают судебному рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов отдельные главы, не определяя при этом само понятие оспаривание нормативных правовых актов.

В общелитературном смысле понятие «оспаривание» толкуется как объявление спорным, заявление о своем несогласии с чем-нибудь5, что вполне может быть использовано и при определении юридического смысла исследуемого термина. Поскольку само по себе обращение в судебный орган за разрешением вопроса о соответствии конкретного нормативного правового акта закону или

1 Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер, 2001. № 12.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. № 33. Ст. 3346.

3 Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

4 Федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532.

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 373.

иному нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии спора, об отсутствии согласия между сторонами. В данном случае имеет место спор, предметом которого является соответствие или несоответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспорить законность нормативного правового акта можно только в суде. Закон не предусматривает каких-либо обязательных процедур досудебного обращения за разрешением сомнений в законности оспариваемого акта. Более того, правовой акт приобретает статус оспариваемого только в случае несогласия нормотворческого органа с оценкой его как не соответствующего нормативному правовому акту более высокой юридической силы и обращения заинтересованного лица в суд за разрешением возникшего противоречия.

Можно предложить следующее определение исследуемого понятия: оспаривание нормативного правового акта - официальное обращение заинтересованного лица в суд с заявлением о разрешении вопроса о законности нормативного правового акта, который, по мнению заявителя, не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы.

Для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта процессуальное законодательство предусматривает общие и специальные требования. Общим для всех заявителей является требование о несоответствии оспариваемого акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы. В качестве специального требования (для граждан) является нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя. В этой части понятие «оспаривание» включает в себя понятие «обжалование» и выступает по отношению к нему как более широкое по объему.

Понятие «обжалование» в юридической литературе длительное время определялось однозначно с понятием «жалоба», как «обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина, общественной организации, предприятия и т.д.)»1. М.В. Карасева, учитывая при-

1 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 122.

менение термина «обжалование» в Конституции СССР 1977 г., уточняет его ранее действовавшее значение и определяет как «обращение (в смысле активного действия гражданина) или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов»1. Поэтому обжалование возможно только в случаях выявления нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица.

Проверка конституционности нормативных правовых актов -понятие, используемое при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел о соответствии нормативных правовых актов (в том числе региональных) Конституции Российской Федерации и может быть расценено как частный случай оспаривания нормативных правовых актов в определенном суде. Поэтому его объем, несомненно, уже объема понятия «оспаривание» нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде. Виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в судебном порядке, перечислены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»2. В соответствии с п. 5 ст. 27 упомянутого закона в судебном порядке могут быть обжалованы законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и обладающие по сравнению с ними меньшей юридической силой

1 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 20.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.

подзаконные нормативные правовые акты. Высшую юридическую силу среди законов субъектов Российской Федерации имеет конституция либо устав субъекта Российской Федерации1.

Нормативные правовые акты в зависимости от их статуса можно также подразделить на действующие и недействующие. Действующими являются принятые и опубликованные в установленном законом порядке нормативные правовые акты. К недействующим относятся нормативные правовые акты, не вступившие в силу, утратившие силу и акты, действие которых приостановлено.

Анализ норм права позволяет сделать вывод, что в судебном порядке могут быть оспорены только нормативные правовые акты (их отдельные положения), которые на момент обращения в суд были действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения. Такой вывод следует в первую очередь из обязательного требования законодателя указывать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта сведения об его опубликовании2. «Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен оставить заявление без движения»3 и предоставить заявителю срок для устранения выявленных недостатков. При неисполнении указаний судьи заявление возвращается заявителю (ст. 136 ГПК РФ).

В силу п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Также не могут применяться любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для все-

1 Подробнее об этом см.: КазанцевМ.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 19-23.

2 Ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 и 193 АПК РФ.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: опыт первого года / Интервью председателя судебного состава по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П. и судьи Верховного Суда Российской Федерации Потапенко С.В. // Адвокатские вести, 2004. № 2.

общего сведения. Не подлежащий применению правовой акт как отсутствующий не порождает никаких юридических последствий, поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.

При обращении в суд граждан с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов закон установил также специальное требование: оспариваемым актом должны быть нарушены права и законные интересы заявителя. Не вступившие в силу в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе субъектов Российской Федерации, не влекут правовых последствий. Поэтому они не могут служить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

На практике наибольшую сложность вызывают вопросы оспаривания недействующих нормативных правовых актов - не вступивших в силу, временно приостановленных и утративших силу. Законодательство не содержит норм, прямо запрещающих оспаривание в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде недействующих нормативных правовых актов.

Оспаривание не вступивших в силу нормативных правовых актов (в том числе по причине их не опубликования в установленном законом порядке) законодательством не предусмотрено, но и прямо не запрещено. На практике суды в таких случаях не принимают обращения к рассмотрению. Не является здесь исключением и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Определением от 4 марта 2004 г. № 50-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по причине не вступления в силу оспариваемых заявителем норм1.

Вероятно, законодатель не предусмотрел право оспаривания не вступивших в силу нормативных правовых актов с целью пре-

2004 г. №50-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации”»

дотвращения необоснованных обращений в суд. Между тем проверку законности не вступившего в силу правового акта можно использовать в качестве превентивной меры от применения незаконных нормативных правовых актов, а также для предотвращения порождаемых применением таких актов незаконных последствий, что значительно эффективнее их последующего исправления. С учетом огромного массива регионального законодательства возможен дифференцированный подход к определению видов нормативных правовых актов, законность которых может быть проверена в порядке предварительного судебного нормоконтроля. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаева «ввести предварительный конституционный контроль отдельных наиболее важных законов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции, уставы субъектов Российской Федерации...)".

Возможность оспаривания временно приостановленного нормативного правового акта зависит от момента приостановления его действия. Акт, действие которого временно приостановлено, в определенный период времени не действует. Поэтому здесь возможно применение по аналогии правил об оспаривании нормативного правового акта утратившего силу. Временное приостановление силы нормативных правовых актов, как нам представляется, служит препятствием для обращения в суд в период блокирования их действия, но не является основанием для прекращения производства по делу, если временное прекращение действия оспариваемого акта наступило после принятия судом заявления об его оспаривании.

По вопросу оспаривания в арбитражном суде правовых актов, утративших силу, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в случае, «если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании норма-

1 Будаев К.А. О разграничении полномочий судов по новому Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» // Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 128.

тивного правового акта этот акт в установленном порядке отменен, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать»1. Аналогичные разъяснения для судов общей юрисдикции содержатся и в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации. Длительное время суды, руководствуясь упомянутыми разъяснениями, прекращали производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае его отмены соответствующим нормотворческим органом. Так, по причине признания оспариваемого акта утратившим силу органом его издавшим Определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2003 г. было прекращено производство по делу об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. № 958-р. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение Санкт-Петербургского городского суда оставила без изменения. В обосновании принятого решения со ссылкой на ст. 253 ГПК РФ было указано, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых свободой прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. № 244-О указал, что сама по себе утрата силы нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Суд не может прекратить производство по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, поскольку фактически это приведет к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод и не отвечает публичной потребности в разрешении

1 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», п. 6 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004. № 10.

спора о законности оспариваемого акта по существу1. Таким образом были устранены расхождения в позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов с позицией Конституционного Суда Российской Федерации в отношении оспаривания утративших силу нормативных правовых актов.

Так, согласно ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае отмены оспариваемого акта или утраты им силы к началу или в период рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку в результате признания оспариваемого акта неконституционным он утрачивает юридическую силу с момента издания, проверка конституционности утратившего силу или отмененного акта является важной гарантией наиболее полного восстановления нарушенного права.

Подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Подведомственность дела судам конституционной юрисдикции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 125) к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесено разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Региональный нормативный правовой акт, изданный по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, не может быть проверен на соответствие Конституции Российской

2005 г. №244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Ка-реевой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 2. Ст. 3396.

Федерации. Проверка законности таких нормативных правовых актов возможна в ином суде, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, поскольку никакой другой орган, кроме Конституционного Суда Российской Федерации не вправе оценивать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, вообще не могут быть проверены на соответствие основному закону государства. Такое положение противоречит принципу прямого действия Конституции Российской Федерации.

Основные вопросы региональной конституционной юстиции разрешены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, согласно ст. 27 которого субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать на своей территории конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории, конституции (уставу) этого субъекта. Проблемы подведомственности разрешаются в законах субъектов Российской Федерации об их конституционных (уставных) судах.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации вопрос об инстанционной подсудности дел не возникает. В то же время сегодня «широкое распространение получила точка зрения о необходимости установления инстанционности конституционного судопроизводства в России», согласно которой «при разрешении споров, возникающих по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставле-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 1. Ст. 1.

нием права обжаловать их постановления в федеральном Конституционном Суде»1.

Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дело2.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13 августа 2004 г. разъяснил, что поскольку в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, «заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)»3.

1 Гаврюсов Ю.В. «Проблемы совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» // Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» / Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 77; Геляхов А.С. К проблеме реализации «осуществления правосудия» в России: (посредством конституционного и административного судопроизводства) // Там же. С. 129.

2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2003. № 2.

3 Пункт 14 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. № 80 «О неко-

Исходя из общего положения о том, что рассмотрение дел по оспариванию нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) может быть отнесено к компетенции арбитражных судов только федеральным законом, сами субъекты не вправе устанавливать подведомственность споров по изданным ими правовым актам арбитражному суду. Так как по вопросам, отнесенным к сфере ведения субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты принимаются самими субъектами, они также не могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть оспорены в арбитражном суде субъекта Российской Федерации по месту нахождения правотворческого органа, акт которого оспаривается (ч. 1 ст. 34 и ст. 35 АПК РФ). В соответствии со ст.37 АПК РФ территориальная подсудность по данной категории дел может быть изменена по соглашению сторон до принятия арбитражным судом заявления к своему производству.

Подведомственность и подсудность дел судам общей юрисдикции. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) относит к компетенции судов общей юрисдикции проверку законности нормативных правовых актов во всех случаях, когда это не отнесено к компетенции иных судов (ст. 245 ГК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа по месту нахождения правотворческого органа (ст. 26, 28 ГПК РФ). Сложности в данном случае возникают при определении подсудности дел суду города федерального значения.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством законность одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, кроме его конституции (ус-

торых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь, 2004. № 38.

тава), и нормативных правовых актов, изданных по предметам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, может быть проверена в судебном порядке как минимум дважды, а в субъектах, где есть конституционный (уставный) суд, - трижды. Такая ситуация возможна в связи с тем, что один и тот же региональный правовой акт может быть проверен на соответствие своей конституции (уставу) в конституционном (уставном) суде субъекта; на соответствие иному нормативному правовому акту субъекта, и нормативному правовому акту федерального уровня - в суде общей юрисдикции или федеральном суде; на соответствие Конституции Российской Федерации - в Конституционном Суде Российской Федерации. При этом для проверки конституционности нормативного правового акта (в том числе субъекта Российской Федерации) не имеет значения, проверена ли законность этого же акта в другом суде и вынесено ли решение по делу.

Правовые основания для удовлетворения судом заявленных требований. Общими основаниями для принятия судом решения о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием1.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких критериев законности нормативного правового акта, при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта определенную сложность вызывает вопрос о предмете доказывания. При этом положительной оценки заслуживает появившаяся в последнее время практика определения в текстах вновь принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня критериев несоответствия им иных нормативных правовых актов, что является четким ориентиром для судов и позволяет избежать судебных ошибок. В качестве примера можно привести ст. 6 Налогового ко-

1 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда № 8 от 01 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

декса Российской Федерации, установившую правило, согласно которому нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 ст. 6, признаются не соответствующими НК при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в том же пункте1.

Для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим суд должен осуществить его проверку не только по форме, содержанию норм, но и по порядку его принятия и введения в действие. Применительно к соотношению законов и иных нормативных актов термины «противоречие» и «несоответствие» не могут быть использованы как тождественные. Соответствие актов друг другу понятие более широкое, и не всегда нормативный правовой акт не соответствует акту более высокой юридической силы по причине их противоречия.

Согласно действующему законодательству, на соответствие друг другу могут быть проверены не только нормативные акты разной юридической силы, но и одноуровневые правовые акты, а также их отдельные положения. Противоречие отдельных норм может иметь место также внутри одного нормативного правового акта, поэтому отдельного рассмотрения требует вопрос соблюдения правотворческим органом правил законодательной техники. В связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего обязательные правила законодательной техники при нормотворческой деятельности, суд может привлечь к участию в деле эксперта.

В судебном заседании также необходимо выяснить предмет ведения, по которому принят оспариваемый акт и полномочия правотворческого органа. При этом следует иметь в виду, что в тех случаях, когда отсутствует четкое разграничение сфер ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектом, при проверке законности правовых актов, изданных в сфере ведения субъекта Российской Федерации, вопрос о вторжении федеральных органов в компетенцию правотворческих органов субъекта Российской Федерации не может быть поставлен в принципе, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, компетенция субъекта Российской Федерации определяется как остаточная2.

Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 31. Ст. 3824.

2 Конституция Российской Федерации. Ст. 73.

Законодатель возложил бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта на орган его принявший (ст. 249 ГПК РФ, ст. 194 АПК РФ), что является исключением из принципа состязательности сторон и направлено на правильное и справедливое рассмотрение дела.

Правовые последствия судебного решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов. По результатам рассмотрения дела суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации или отдельные его положения не соответствующими нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Правовые последствия для лиц, оспоривших правовой акт, различны и зависят от того, каким судом принято решение.

Суды конституционной юрисдикции признают оспариваемый акт незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его принятия.

Часть 2 ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что признание закона не соответствующим Конституции Российской Федерации во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе дела компетентным органом в обычном порядке. В Определении от 14 января 1999 г. № 4-О «По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации четко указал, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от наличия оснований для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами, поскольку данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.

Основанием для защиты нарушенного права служит также положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, при-

знанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом следует иметь в виду наличие в процессуальном законодательстве пресекательных сроков для обращения в суд с соответствующим заявлением, что требует от заинтересованных лиц своевременных действий по защите своих прав и законных интересов.

Суды общей юрисдикции, признают оспариваемый акт недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В данном случае законодатель наделил судебное решение обратной силой и распространил на общественные отношения, существовавшие до его принятия.

Нормативные правовые акты или их положения, признанные недействующими арбитражным судом, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу (ч. 4 ст. 196 АПК РФ). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Датой принятия решения считается дата изготовления этого решения в полном объеме (ч. 2 ст. 176 АПК РФ), поэтому решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу после его изготовления в полном объеме.

Арбитражный суд, признавая оспоренный акт недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения, не позволяет лицу, оспорившему нормативный правовой акт, полностью восстановить свое нарушенное право. Поскольку до момента вступления решения суда оспоренный акт действовал и порождал определенные последствия, которые за этот период опосредованно признаются легитимными, право либо не может быть восстановлено полностью, либо нарушение права пресекается только на будущее время. Показательным в этом смысле является дело по иску Федерального государственного унитарного предприятия «Забайкальская железная дорога» о взыскании с ОАО «Читаэнерго» неосновательного обогащения, полученного от Истца в виде платы за

потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отказывая в удовлетворении искового требования, пояснил, что поскольку решение РЭК Читинской области прекратило свое действие с момента вступления в силу решения арбитражного суда, то до этого момента плата за поставленную электроэнергию взималась по действовавшему на тот период тарифу и у энергоснабжающей организации неосновательное обогащение отсутствует1.

Различия в последствиях, порождаемых решениями различных судов, могут иметь для заявителя принципиальное значение. Отсутствие единообразия по такому важному вопросу ведет к неравноправию субъектов, оспаривающих нормативные правовые акты. Важным здесь является момент блокирования незаконного нормативного акта, так как от него напрямую зависит объем восстановления нарушенного права. Так, в случае признания нормативного правового акта недействительным (недействующим) с момента его принятия все порожденные им последствия опосредованно также признаются не соответствующими действующему законодательству, и нарушенное право подлежит восстановлению в полном объеме. Поэтому такой вариант судебного решения наиболее предпочтителен для заявителя.

Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

Право на судебную защиту от незаконных нормотворческих актов (право на оспаривание нормативного правового акта) в процессуальном смысле является правом на процесс, правом на правосудие. Оно включает в себя право на обращение в суд и возбуждение процесса об оспаривании нормативного правового акта, право на законное, справедливое, объективное и беспристрастное судебное разбирательство и решение суда о законности нормативного акта, а также право на реализацию вступившего в законную силу судебного акта.

Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации данного права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта. Право на обращение в суд, таким образом, это право на возбуждение судебной процедуры оспаривания нормативного акта.

В связи с этим особое значение имеет оптимальное и четкое законодательное закрепление перечня субъектов, обладающих правом на судебное оспаривание нормативных правовых актов, юридических оснований (критериев) наделения субъектов указанным правом, условий (предпосылок) реализации права на обращение в суд, а также процессуально-правовых последствий отсутствия у лица права на оспаривание нормативного акта.

Субъекты оспаривания (схема 2.2). Перечень субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением, предусмотрен ст. 208 КАС РФ.

Таким правом прежде всего обладают заинтересованные граждане и организации.

Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов носит личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). При этом следует иметь в виду, что с точки зрения механизма правового регулирования принятие незаконного нормативного правового акта само по себе не приводит к нарушению субъективных прав (законных интересов) гражданина или организации. Субъективные права нарушаются в результате применения (реализации) незаконного нормативного предписания. Следовательно, интерес гражданина или организации при оспаривании нормативного правового акта будет заключаться в том, чтобы оградить себя от возможного действия акта, т.е. предотвратить применение в отношении себя незаконного акта. Кроме того, следует принять во внимание тот факт, что само по себе судебное решение о признании спорного нормативного акта незаконным не приводит к восстановлению (защите) нарушенного субъективного права гражданина (организации). Для этого должен быть пересмотрен (отменен) тот правоприменительный акт, которым нарушено субъективное право гражданина (организации), либо возмещен ущерб (убыток), причиненный гражданину действием незаконного нормативного акта (ст. 1069 ГК РФ). Иначе говоря, признание нормативного акта незаконным является лишь одним из условий восстановления (защиты) нарушенного субъективного права. Отсюда интерес гражданина в оспаривании нормативного правового акта будет связан также с тем, чтобы создать условие, обеспечивающее в дальнейшем защиту нарушенного субъективного права.

В материально-правовом смысле право на оспаривание нормативного правового акта - это право гражданина или организации требовать от суда признания спорного нормативного правового акта незаконным с целью прекращения его действия и исключения возможности дальнейшего применения незаконного акта. Материально-правовой интерес гражданина или организации заключается в том, чтобы предотвратить угрозу нарушения незаконным актом их субъективных прав либо создать необходимые условия для восстановления прав, нарушенных действием такого акта. В этом смысле право на оспаривание нормативного акта является правом на защиту указанного законного интереса гражданина (организации).

Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов гражданином или организацией предметом судебной защиты будет выступать не субъективное право гражданина (организации), а его законный интерес, который состоит в том, чтобы не допустить нарушения субъективного права либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) для восстановления нарушенных прав.

Указанный охраняемый законный интерес носит частный характер. Носителями его выступают граждане (организации), обратившиеся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. Между тем очевидно, что принятие и введение в действие незаконного нормативного акта нарушает в первую очередь публичные интересы, в том числе интересы неопределенного круга лиц, поскольку противоречит публичному правопорядку и режиму законности, вносит элементы дезорганизации в нормативно-правовую систему. В связи с этим при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд осуществляет защиту публичных (публично-правовых) интересов независимо от того, кто выступил инициатором проверки законности нормативного предписания. Таким образом, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, возбужденным по заявлению заинтересованных граждан или организаций, предметом защиты будут одновременно выступать законные интересы как частного, так и публичного характера.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Критерий определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, указанный в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, носит объективный, максимально конкретизированный характер и лежит в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя. При этом формулирование критерия основывается на связи субъективных прав заявителя с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а также на связи этих прав с действительным или возможным применением данного акта в конкретном юридическом деле. Это может быть судебное производство или любое административное дело (в широком смысле), в котором применен или может быть применен спорный нормативный акт.

Если нормативный правовой акт применен в отношении заявителя в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт может нарушить его права, и у заявителя имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.

Если спорный нормативный правовой акт еще не применен, но подлежит применению в юридическом деле, то будет иметь место реальная опасность (угроза) нарушения субъективных прав административного истца. Следовательно, и в этом случае очевиден юридический интерес истца в оспаривании данного нормативного акта.

Иначе говоря, если спорный нормативный правовой акт не применялся в отношении административного истца, суду необходимо выяснить, может ли вообще к нему быть применен этот акт. Для этого суд определяет, является ли административный истец субъектом тех отношений, которые регулируются спорным нормативным правовым актом. Если гражданин (организация) является таким субъектом, значит он обладает правом судебного оспаривания данного акта.

плательщиком указанного земельного налога и, соответственно, не является субъектом правоотношений, регулируемых оспоренным нормативным правовым актом. На этом основании судья отказал Николаеву в принятии административного искового заявления согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Таким образом, действительное или возможное применение спорного нормативного правового акта в отношении административного истца является объективным и достаточно легко устанавливаемым процессуальным фактом, позволяющим суду проверить при принятии заявления наличие у гражданина или организации юридического интереса в оспаривании данного нормативного акта. При этом заявитель при обращении в суд должен представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой акт применен или подлежит применению в отношении него в том или ином юридическом деле.

В этом случае у суда при возбуждении процесса вообще не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса материально-правового характера о нарушении данным нормативным правовым актом прав (интересов) административного истца. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта.

Иной характер имеет материально-правовой интерес в оспаривании нормативных правовых актов у органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, прокурора, а также общественных объединений (организаций), защищающих права и интересы других лиц. Интерес этих субъектов носит не частный, а публичный характер. Он так или иначе связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов, неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в том числе в сфере нормотворчества.

Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе определяют виды актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание их процессуальной правосубъектности в сфере судебного нормоконтроля.

Наличие или отсутствие материально-правовой заинтересованности в оспаривании нормативного правового акта, характер и содержание интереса определяют наличие или отсутствие у данного субъекта права на обращение в суд и запуск процедуры судебного нормоконтроля, т.е. определяют наличие у него права на судебную защиту в процессуальном смысле (ч. 1 ст. 4 КАС РФ). Интерес, таким образом, является связующим звеном между правом на судебную защиту в материально-правовом и процессуально-правовом смысле и в конечном счете - между материальным и процессуальным правом.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ правом на оспаривание нормативных предписаний, в том числе принятых референдумом субъекта РФ или местным референдумом, обладают государственные и муниципальные органы общей компетенции: Президент России, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Указанные субъекты могут оспаривать незаконные, по их мнению, нормативные правовые акты по тому основанию, что спорным актом нарушается компетенция этих органов. Кроме того, основанием для оспаривания нормативного предписания может являться предполагаемое нарушение спорным актом прав, свобод и законных интересов граждан. В связи с этим административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта, направленное в суд указанными органами, должно содержать сведения о том, в чем заключается нарушение их компетенции либо прав, свобод или законных интересов граждан.

Согласно ч. 4 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться также Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.

С административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания также вправе обратиться в суд общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 208 КАС РФ).

В настоящее время такими полномочиями, в частности, обладают различные саморегулируемые организации, которые от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой- либо части (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»).

Перечень субъектов, обладающих правом на оспаривание нормативных предписаний, приведенный в ст. 208 КАС РФ, не является исчерпывающим. Федеральный закон наделяет таким правом и ряд других лиц.

Так, в перечне органов и должностных лиц, указанных в ч. 3 ст. 208 КАС РФ, отсутствует указание на федеральные органы исполнительной власти, которые федеральный закон прямо наделяет правом оспаривания нормативных правовых актов. Такими полномочиями, в частности, обладают федеральный антимонопольный орган по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), а также ЦБ РФ по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В связи с этим федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), которые наделены указанными полномочиями, целесообразно включить в приведенный в ст. 208 КАС РФ перечень субъектов, обладающих правом на оспаривание нормативных предписаний.

Правом судебного оспаривания нормативных предписаний обладают также субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц. Органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей и другие могут осуществлять эту защиту в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы. К примеру, согласно абз. 9 п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Указанные субъекты имеют специальный юридический интерес в судебной проверке законности нормативных актов и поэтому должны быть указаны в процессуальном законодательстве в качестве самостоятельных субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. Анализ положений ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.

Учитывая также положения п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами . При этом не имеет значения, нарушает этот акт права и законные интересы конкретных граждан или организаций, либо не нарушает.

Из судебной практики

Определением судьи Амурского областного суда оставлено без движения заявление заместителя Генерального прокурора РФ о признании ст. 7 и ч. 3 ст. 38 Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 год» противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Оставляя заявление прокурора без движения, суд указал, что в заявлении отсутствуют сведения о том, в чьих интересах оно предъявлено, чьи и какие права нарушаются оспариваемыми нормами. По мнению суда, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Поскольку в заявлении прокурора не указано, в защиту каких и чьих прав он обратился, суд предложил прокурору устранить этот недостаток.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с таким доводом не согласилась, поскольку прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. Эта норма не содержит обязанности для прокурора об указании в заявлении сведений о нарушении чьих-либо прав и законных интересов. Такая обязанность предусмотрена лишь для граждан и организаций, обращающихся с аналогичными заявлениями.

Таким образом, незаконность нормативного правового акта сама по себе является юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта. Заявление о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 год» предъявлено прокурором в пределах предоставленной ему компетенции. Поскольку указанное дело относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушаются этим актом или его частью .

Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта, независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов или нет.

Схема 2.2

• Граждане Иванов, Николаев и Петров обратились в суд с заявлениями
• оспаривании п. 8 постановления городской думы г. Энска «Об установлении ставок земельного налога на территории городского поселения г. Энскна 2016 г.». При принятии административных исковых заявлений судьяустановил, что граждане Иванов и Петров имеют в собственности земельные участки и являются плательщиками оспоренного налога. При этом Иванов получил уведомление налоговой инспекции о начислении земельногоналога за 2016 г. а Петров - нет. Таким образом, судья установил, что Иванов и Петров в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ имеют право на оспаривание данного нормативного правового акта, поскольку спорный акт примененналоговой инспекцией к Иванову и может быть применен к Петрову, так какон является субъектом налоговых отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Что касается Николаева, то судья установил, чтоон не имеет в собственности или владении земельных участков, не является
• См.: Пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48.
• См.: Дело № 59-Г03-5 // Архив Верховного Суда РФ, 2003.

Здравствуйте, уважаемые читатели! Давайте разберем как оспорить нормативный правовой акт (это может быть закон, указ, постановление) в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.

Что такое нормативный правовой акт

Нормативный правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативный правовой акт — это, в первую очередь, закон, указ, постановление и другие формы.

НПА устанавливает правовые нормы в отношении неопределенного круга лиц. Это его отличие от ненормативного правового акта, который издается по определенному поводу или конкретному вопросу и который касается конкретных субъектов. Если еще упрощать, то можно сказать, что нормативный акт рассчитан на «многоразовое» применение, а ненормативный акт — на «одноразовое» применение. Хотя так говорить не совсем точно.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» содержит указание на признаки нормативного и ненормативного акта.

К нормативным актам Пленум ВАС однозначно относит:

• Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации

Не являются нормативными:

• Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

Кроме того в Постановлении Пленума ВАС были выявлены признаки нормативности:

• имеет распространение на неопределенный круг лиц;
• рассчитаны на неоднократное применение.

Как оспорить?

Оспаривание нормативного правового акта (закона, указа, постановления) происходит в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС).

Однако давайте вспомним как это было до принятия КАС.

Ранее Арбитражный Процессуальный кодекс содержал главу «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» . Естественно, что рассмотрению в Арбитражном суде подлежали только дела затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Аналогично, в Гражданском Процессуальном кодексе была глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».

В настоящее время соответствующих положений в ГПК и АПК исключены.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации был введен в действие с 15 сентября 2015 года. Некоторые его положения были введены в действие позже, но в настоящее время они все действуют.

Некоторые особенности оспаривания

Первым делом необходимо определиться с подсудностью дела об оспаривании НПА.

Подсудность определяется главой 2 КАС, в частности ст. 20, 21 КАС.

Дела об оспаривании НПА рассматривают суды общей юрисдикции разных уровней (региональные суды субъектов РФ, Верховный суд РФ). Т.е. дела об оспаривании нормативных правовых актов не рассматриваются арбитражными судами.

Общим правилом установлено, что лица участвующие в деле, доказывают те обстоятельства на которые они ссылаются. Это правило установлено КАС. Однако по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов бремя доказывания возлагается на соответствующие орган. При этом лица, обратившиеся в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта, обязаны:

• указывать, каким нормативным правовым актам, противоречит оспариваемый акты;
• подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;
• подтверждать иные факты, на которые лицо обратившееся с административным актом ссылается как на основания своих требований.