Feodus, обозначающего скрепленный договор или союз. В современном обществе под федерализмом понимают форму государственного устройства, при котором регионы являются государственными образованиями, и за ними юридически закреплены определенные политические права, с помощью которых регионы могут отстаивать свои интересы перед центром. Основателем федерализма как политической считают малоизвестного германского философа Иоханнеса Альтузиуса, который впервые ввел понятие федерального народного суверенитета.

Федеративные государства обязательно имеют два уровня государственной власти, из которых один занимает главенствующее положение и называется центром, подчиненный уровень представлен в федерации субъектами.

Принципы обычно противопоставляют так называемому унитаризму - четко централизованному государству, где выстроена власти, и возможности регионов значительно ограничены. Тем не менее, хоть и состоит из разных государственных образований (субъектов), оно составляет единое целостное государство. Различаются две основных модели федерализма - кооперативная и дуалистическая. Кооперативная делает акцент на взаимодополняемости субъектов и центра - пример Германия. А дуалистическая модель подразумевает собой идею равновесия между центром и субъектами и четкого разграничения полномочий.

Федерация ли Россия?

В Советском Союзе РСФСР считалась унитарной республикой-государством с автономиями. По сути, сейчас ничего в ее составе не изменилось.

Об этом говорит пресловутая «вертикаль власти», выстроенная президентом, при которой центр дает строгие указания субъектам, а также деление страны на округи, состоящие из нескольких субъектов, полномочные представители которых подчиняются напрямую президенту.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Глава 1. Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма

1.1 Исторические этапы формирования федерализма в России

1.2 Принципы федерализма в современном мире

Глава 2. Механизм реализации основных принципов федерализма в РФ

2.1 Особенности федерализма в современной России

2.2 Перспективы развития федеративных отношений

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Данная выпускная квалификационная работа выполнена на тему «Основные принципы федерализма в РФ».

Выбор данной темы обусловлен тем, что сложность, многогранность и нарастающая популярность федерации, как формы государственного устройства все больше привлекает внимание как зарубежных, так и отечественных ученых.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что Российская Федерация - довольно молодое федеративное государство, в котором федеративные отношения имеют свои особенности и черты. Развитие Российского федерализма является главнейшей задачей для организации эффективного функционирования государственной власти.

Федерализм - это форма децентрализации государственной власти федеративного государства, предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации - это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. акад. РАН В.С. Нерсесянца. М.: Норма. 2004. С. 117..

Вместе с постоянной эволюцией федерализма видоизменяются и его принципы, хотя базовые характеристики, заложенные в Конституции РФ, остаются неизменными. Эти изменения дают возможность ученым и политикам формировать проблемы и находить новые перспективы развития федеративных отношений в России.

Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна, был необходимым периодом в становлении России как федеративного государства.

Пример России является наиболее удачным для изучения процесса эволюции федеративного государства, выявления оптимальных путей формирования и совершенствования федеративных отношений, так как Россия имеет опыт реального строительства федеративного государства, ее федеративное устройство обусловлено историческими, политическими, экономическими и иными особенностями.

Российский федерализм уникален, в его основе лежат и национальный и административно-территориальный принципы построения государства, это является отражением многообразия национального состава и исторического развития нашей страны. Федеративное устройство РФ определяет стабильность в политической, экономической, социальной сферах жизни государства.

Целью работы является комплексное исследование основополагающих принципов федерализма и анализ механизма их реализации на современном этапе развития федерализма.

Исходя из цели работы, можно выделить следующие задачи:

1. исследовать исторические этапы формирования федерализма в России,

2. исследовать принципы федерализма на примере наиболее развитых стран;

3. исследовать особенности федерализма в современной России;

4. исследовать перспективы развития федеративных отношений.

Объектом исследования являются общественные отношения, образующие в своей совокупности механизм реализации принципов российского федерализма на современном этапе развития РФ.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, государственные и общественные институты, участвующие в механизме реализации принципов российского федерализма.

Научная разработанность темы. Развитию и становлению федеративных отношений, исследованию российского федерализма посвящены работы Р.Г. Абдулатипова, С.С. Алексеева, Н.Н. Арзамаскина, Л.Ф. Болтенковой, А.Б. Венгерова, М.В. Глигич-Золоторевой, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна.

Данная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя по два параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Во введении раскрывается общая характеристика работы.

Первая глава называется «Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма» и состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассмотрены предпосылки возникновения федерализма в России, его становление и основные этапы его развития в советский и постсоветский периоды, а также этапы развития так называемого, «нового федерализма». Во втором параграфе исследованы основные принципы федерализма в России, произведен сравнительный анализ основных принципов России и США, России и ФРГ.

Вторая глава называется «Механизм реализации основных принципов федерализма в РФ» и состоит из двух параграфов. В первом параграфе исследованы особенности реализации федерализма на современном этапе развития России, названы некоторые проблемы развития федеративных отношений. Во втором параграфе поставлены основные проблемы развития федеративных отношений в современной России и предложены наиболее оптимальные пути их развития.

В заключении сделаны основные выводы по работе.

Теоретической основой работы являются труды Авакьяна С.А., Арзамаскина Н.Н., Бурбиной Ю.В., Загоровской Т.В., Заметиной Т.В, Родионова А.И. и др.

Глава 1. Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма

1.1 Исторические этапы формирования федерализма в России

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Демидов А. И. Основы политологии: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ. 1998. С. 50. Это и есть государственное устройство. Существуют следующие формы государственных устройств - унитарное и федеративное.

Унитарное государство не имеет в своей территориальной структуре других государств. Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы, не наделяемые особым правовым статусом.

Для унитарных государств характерно наличие следующих основных признаков:

Единая конституция;

Единая система высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство, судебная система);

Единое гражданство;

Единая система права;

Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо политической самостоятельностью Бахлов И. В. Современное федеративное государство. СПб.: Град Петров. 2004. C. 18..

Федеративное устройство - способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. В отличие от административно-территориального устройства (деления), присущего унитарным государствам, федеративное устройство имеет в своей основе гораздо более усложнённые взаимоотношения, и связано это в первую очередь со сложным механизмом взаимодействия различных частей федерации. Единицами территориального деления являются субъекты федерации, наименования которых могут быть различным: штаты, республики, края, земли, области и иные Ковешников Е. М. Конституционное право РФ. М.: Юристъ. 2001. С. 109..

Основой федеративного устройства государств является национально-территориальный или территориальный принцип, что способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация образуется из самостоятельных государств, преимущественно на договорной основе, во втором - субъектами федерации выступают государственные образования, образованные по территориальному признаку Тепс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб: Юридический Центр Пресс. 2002. С. 17..

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют симметричные и асимметричные федерации. В первых субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), во-вторых - конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия) Бахлов И. В. Указ. соч. С. 86..

Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации. Хабриева Т. Я. Парламентское право России. М.: Юристъ. 2003. С. 117 - 118.

Территориальная форма государственного устройства России в своем развитии прошла несколько этапов.

Российское государство исторически складывалось путем объединения территорий в централизованное государство. Объединить множество различных территорий, обладающих своими культурными традициями, своей экономикой, возможно было, только путем подчинения, что и стало главной политической задачей князей, царей, а в последующем и императоров Якунин В.Ю. Централизм в РФ. СПб.: Манускрипт. 1995. С.23..

Особое влияние на становление федерализма в России оказывали национальный, крестьянский и геополитический вопросы.

Крестьянский вопрос - это попытки государства создать и закрепить наиболее выгодный способ хозяйствования на земле Родионов А.И.: Исторические вехи развития федерализма в России в рамках формирования российской государственности//История государства и права. 2008, №4. С.22.. Крестьянская община служила опорой тоталитарного режима государства. Реформа Столыпина, освобождающая крестьян от крепостной зависимости, дала возможность установить либеральный политический режим в России. Однако, впоследствии советские власти, воссоздав общественно-коллективный способ хозяйствования, привели Россию к становлению тоталитарного режима.

Национальный вопрос прочно связан с геополитическим.

Начальная геополитика Руси строилась путем освоения новых территорий и урочищ. Впоследствии с образованием племенных союзов геополитика стала захватнической. Именно этим и объясняется многонациональность России.

Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти Викторов А.Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998. № 3. с 32.. Задолго до Макиавелли московский князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью иноземных военных отрядов -- все было использовано для того, чтобы уничтожить соперников, задавить всякие попытки региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий.

Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа. Викторов А.Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998. № 3. с. 45.

В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX века. В связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правовое государство, построенное по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России.

Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства», преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного политического влияния это общество не имело.

На Пражском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу Бакунин М.А. Государственность и анархия. М.:ЭКСМО-ПРЕСС, 2001. С.124-125..

Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири.

Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты «Народное Дело», в которой содержалось требование «полной воли для всех народов, ныне угнетенных империей», на политическую линию газеты П. Лаврова «Вперед», группы «Общины», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др.

Российская империя являлась унитарным государством Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Гардарика, 2003. С. 12. . Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика также являлась унитарным государством. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г., провозгласила Россию федерацией Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Гардарика, 2003.С. 14.. Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России» Иванов В. Н., Яровой О. Я. Российский федерализм: становление и развитие. М.: Спутник+. 2006. С. 39..

Вскоре после Съезда началось практически формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей. Принятая в июле 1918 г. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики закрепила федеративный принцип организации государственного единства РСФСР.

В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область. К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий ее функции).

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики Бессонова В.В. Эволюция института федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 37.. Он, прежде всего, характеризуется изменением форм автономии. Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области. После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2007. С. 193..

В годы Великой Отечественной войны существующий тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками (Калмыкия, Чечня и т.д.)

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно Мальгасов М.А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. №6. С.20..

Однако необходимо признать, что идеи федерализма в рамках РСФСР и СССР очень часто были лишь декларативными, фактически государство управлялось из центра и характеризовалась строгой иерархией органов управления.

Распад СССР привел к развитию сепаратистских настроений в национально-государственных образованиях, входящих в состав РФ. На IV Съезде народных депутатов России была призвана необходимость повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их наименования слово «автономия», следствием чего явилось установление нового официального названия этих республик - «республики в составе РСФСР» Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. №3. С. 64..

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Федеративный договор - совокупное название трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее президента и органами государственной власти субъектов РФ в лице их высших должностных лиц или глав администраций.

Первый из договоров касался разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации Федеративный договор. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31.03. 1992г. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика. 1994. С. 12.. Он установил предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения, закрепил неизменность территории и статуса республики без ее согласия. Республики были признаны самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, земля и ее недра объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик. В отдельно принятом Протоколе к этому Договору республики заявили о необходимости обеспечить предоставление не менее 50% мест в одной из палат Парламента РФ представителям республик, автономных областей и автономных округов. Договор был подписан представителями 19 республик.

Второй Договор - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга - включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государственных образований. В Протоколе к Договору края, области и другие субъекты РФ просили Верховный Совет РФ расширить их права по ряду вопросов.

Третий Договор устанавливал разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. Договором признается суверенный характер республик в составе РФ. Субъектами РФ наряду с республиками признаны края, области, автономные области и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, во многом расширены права всех субъектов РФ, подробно разграничены предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. 10 апреля 1992 г. Федеративный договор включен в качестве составной части в Конституцию. На IV Съезде народных депутатов 21 апреля 1992 г. официальное название страны вместо Российской Советской Федеративной Социалистической Республики было изменено на «Российская Федерация - Россия».

В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что подписание Договора ознаменовало переход России из унитарного государства в федеративное. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.: 1996. С. 11. Другая точка зрения заключается в том, что и до Договора Россия являлась федеративным государством, с его же принятием изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, основанной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации.

По мнению И.А. Конюховой, Договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Один из основных аргументов, приводимых И.А. Конюховой, заключается в том, что не все составные части России, подписавшие Договор, получили статус субъектов Российской Федерации Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец Формула права. М.: 2004. С. 214..

Начиная с 1990-х гг., федеративные отношения постоянно видоизменялись. Российский федерализм, его принципы, политико-правовые основы и методы реализации неоднократно подвергались жесткой критике сторонниками унитарного государства и централизации. Совокупность таких государственно-правовых действий в 2000-2005 гг. получила название административной (федеральной) реформы. Серьезные преобразования основ российского федерализма привели к появлению широкого спектра взглядов -- от полной и безоговорочной поддержки до негативного и критического отношения. Острая полемика о развитии федерализма в России всегда имела место, как в политических, так и в научных кругах.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., в ст.1 провозгласила, что Российская Федерация - Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. По форме правления Россия президентская республика с элементами парламентской республикиСт. 1 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 5.. Конституция РФ наделяет Президента значительными полномочиями. Президент - глава государства, верховный главнокомандующий, гарант Конституции, определяет основные направления внешней и внутренней политики, назначает с согласия Государственной Думы Председателя правительства, по предложению последнего - министров, возглавляет Совет Безопасности, вводит военное положение, при определенных условиях распускает Государственную Думу и прочее. Высшим представительным и законодательным органом является Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

По форме государственного устройства Россия - федерация договорно-конституционная, ассиметричная, построенная по национальному (республики) и территориальному (края и области) признаку. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство Болтенкова Л.Ф. Ассиметричная федерация: реальность для российского федерализма // Регионология. 1997. № 1 (18). С.8..

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ Ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. В ст.65 главы «Федеративное устройство» Конституция РФ установила, что в составе РФ находятся 89 субъектов (в настоящее время в РФ существует 83 субъекта). Конституция РФ 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, то есть их выход из состава РФ, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов - с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

Арзамаскин Н.Н. выделяет следующие этапы развития так называемого «нового федерализма» в России:

1 этап - с 1991 года по 1993 год.

2 этап - с 1993 года по 1997 год.

3 этап - с 1997 года по настоящее время.

На первом этапе складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. К данному этапу относится переворот в общественной идеологии, который направлен на максимальный учет национальных интересов российского общества в целом и составляющих его народов, создание условий для их свободного национально-культурного развития, языка, традиций и т.д. Данный этап проявился в перераспределении полномочий и предметов ведения между центром и субъектами РФ Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. №4. С.16..

Начало второму этапу положило принятие Конституции РФ в 1993 году. В данный период времени были реализованы важнейшие отношения между государствами - субъектами РФ и населениями данных территорий. Благодаря этому достигался баланс между центром и субъектами, разграничение полномочий осуществлялось исходя из интересов центра и субъектов, что представляется наиболее разумным.

Третий этап характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства России.

Целью данного этапа является создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. №4. С.17..

Беленко Н.М. выделяет следующие этапы становления и развития федерализма:

1-й этап (1990-1995 гг.) является переходным от советской государственности к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления. Это период транзита от советской системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Несущими политико-правовыми конструкциями этого периода стали Федеративный договор (1992г.) и принятая в декабре 1993г. новая Конституция РФ. По совокупности черт данный период определяется как политико-трансформационный Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ - начало ХХI вв.). Автореф. дис. докт. ист.наук. М., 2006. С.16..

2-й этап (1995-2000 гг.) характеризуется конституционно-договорным развитием федеративных отношений. В этот период имел место процесс углубления суверенизации республик-субъектов РФ и регионализации страны в период возрастания проблем, вытекающих из самой природы федерации (конституционно-договорный). В конституционно-договорный период обострилась политическая ситуация, вытекающая из федеративно-конфедеративного дуализма. Усиливалось противостояние между сторонниками конституционного пути дальнейшего развития и приверженцами договорной практики, продолжалась так называемая «суверенизация» отдельных республик-субъектов РФ, все более весомой становилась конфедеративная составляющая в политическом процессе. Совокупность этих двух противоречивых компонентов в политико-правовой сфере государственного развития и позволяет определить этот период как конституционно-договорный Беленко Н.М. Указ. соч. С. 19..

3-й этап (2000-2005 гг.) отмечен проведением административной реформы в целях укрепления российской государственности, формированием властной вертикали, законодательным разграничением компетенции властей и обеспечением правовой базы российского федерализма. Этот период имеет свои ярко выраженные черты. С 2000г. президентской властью в целях консолидации, сохранения единства и целостности государства реализовывался проект создания новых институциональных механизмов, направленных на усиление роли федерального Центра и повышение уровня контроля за деятельностью регионов. Через создание структуры семи федеральных округов и института представителей Президента РФ в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти. 27 июня 2000 г. принято Постановление Конституционного Суда РФ о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Таким образом, продекларированный в конституциях ряда республик-субъектов РФ суверенитет оказался «вне закона». Период, начавшийся в 2000 г., можно определить как стабилизационный Беленко Н.М. Указ.соч. С. 22..

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города федерального значения: Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов федерации представляют собой существенные характеристики федеративного устройства России Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука. 2005. С. 307..

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере стала соблюдаться в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции. Эта тенденция ещё более усилилась в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в значительной мере составили альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешённость проблемы «разорванности» конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становился неизбежным. Первые же результаты адаптации и реализации конституционных положений стали говорить о необходимости совершенствования конституционно-правовых основ российского федерализма, создании дополнительных гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

1.2 Принципы федерализма в современном мире

Федерализм выступает одной из ведущих основ конституционного строя России, допускает сочетание принципов централизации и децентрализации в условиях разнообразия субъектов РФ Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. №8. С.36..

Черты, определяющие сущность российского федерализма определяются его принципами.

В настоящее время не существует общего подхода к определению принципов федерализма, в связи с тем, что они в непосредственном виде в законодательстве не зафиксированы. Перечень принципов Российского федерализма не является исчерпывающим. Для толкования принципов федерализма открыт весьма широкой простор, что является нецелесообразным, так как существует опасность того, что их смысл будет изменен или утрачен. Различные авторы помимо вытекающих из Конституции РФ принципов, предлагают свои варианты.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничений предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ П. 3 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..

1. Верховенство Конституции и федеральных законов

В соответствии с Конституцией РФ, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» П.2 ст.4 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 6..

Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.В. Лазарева. М.: АкадемКнига. 2003. С. 10..

Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции РФ или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 693..

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации П. 1 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..

Конституция РФ устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, а также законов и иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон П. 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..

Из данного положения вытекают два практических последствия.

Во-первых, любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции в этом случае действует федеральный закон.

Во-вторых, приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации; актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в Российской Федерации.

Из данной формулы вытекает то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам П. 3 ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 33..

Конституция РФ устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..

Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует положение о том, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, обладают всей полнотой государственной власти Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: АкадемКнига. 2006. С. 65..

Разумеется, и по этим вопросам возможны споры о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в ч. 4 ст. 76 Конституции Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 695..

Следует также добавить, что индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон.

2. Равноправие субъектов федерации

Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации П. 1 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..

Это равноправие также состоит в предоставлении всем субъектам РФ права принятия законов Ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..

Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России.

Если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений, то защита будет невозможна Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина. М.: Проспект. 2008. С. 482..

Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.

Равноправие субъектов Российской Федерации состоит также в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 5..

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти) П.2 ст.95 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 35..

В то же время между субъектами Федерации имеются определенные различия в государственной организации субъектов, в частности:

1) Республика является государством в составе Федерации П.2 ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.. Она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе РФ.

2) За республиками закреплено право на принятие Конституций, в то время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы.

3) Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики. Помимо этого республики имеют право на именование своих органов государственной власти - высшими. Так, каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган - Парламент; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

4) Только республики наделены правом устанавливать свои государственные языки П.2 ст. 68 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 23.. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.

Конституционный статус субъектов Российской Федерации не ведет к национальному неравноправию.

Конституции республик в составе Российской Федерации, как правило, подчеркивают национальный характер своей государственности.

3. Государственная целостность

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.

Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11. С. 174..

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единым гражданством Российской Федерации, отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти Ст.ст. 4, 6, 8 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6-7..

Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 23..

О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции РФ.

4. Единство системы государственной власти

Закрепляя принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция РФ в то же время подчеркивает, что федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.:Норма. 2007. С. 203..

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Гардарика. 2007. С. 12. .

РФ состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 7. .

Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших его функций.

Единство системы государственной власти - одна из гарантий государственной целостности РФ. Единство системы государственной власти выражается в наличие единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 86. .

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации Ст.11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8..

Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в РФ Барциц И. Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство. 2001. №9. С. 20. .

Необходимо отметить, что государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в РФ и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции РФ и законов РФ, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ.

Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:

Правом участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; правом участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ; правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ; правом отмены представительными и законодательными органами субъектов Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Подобные документы

Федерализм: понятие и конституционные принципы в Российской Федерации. Основные этапы развития российского федерализма. Создание основ социалистического федерализма. Утверждение фактического унитаризма. Современное федеративное устройство России.

реферат , добавлен 07.12.2016


Характеристика состояния федеративной реформы: недостатки, достоинства, спорные положения. Анализ некоторых вопросов оптимизации федеративных отношений с учетом собственного и зарубежного опыта федеративного строительства. Пути развития федерализма.

реферат , добавлен 24.07.2011


Анализ научных подходов к определению политического процесса и его типологии. Становление бюджетного федерализма в постсоветской России. Исследование развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1991-2015 годах как политического процесса.

дипломная работа , добавлен 13.05.2015


Характерные особенности и факторы, определяющие политический режим современной России. Структура принципов федерализма и "вертикали" власти, роль российских политических партий, основные особенности современного этапа трансформации политической системы.

реферат , добавлен 12.01.2011


Реализация в России основных принципов конституционного строя (народовластия и федерализма) для построения демократического и правового государства. Законодательство и практика проведения выборов и референдумов. Проблема укрупнения субъектов федерации.

реферат , добавлен 13.06.2011


Демократические основы и этапы их формирования в истории российской государственности. Демократический транзит в России 80-90 гг. XX века и его особенности. Анализ развивающей, партиципаторной и плюралистической формы демократии в современной России.

дипломная работа , добавлен 01.10.2014


Понятие, категории номенклатуры, ее роль в становлении и гибели Советского Союза. Структура и принципы формирования высших органов государственной власти в СССР. Этапы развития правящей элиты в России. Понятие номенклатурной власти в современной России.

курсовая работа , добавлен 15.01.2009


Понятие и виды политических режимов. Факторы их формирования и эволюции в России (от деспотии до демократии). Особенности политического режима в современной Российской Федерации, отличительные черты приемов и методов осуществления государственной власти.

курсовая работа , добавлен 15.07.2017


Национальное государство как главный субъект международных отношений. Федерализм: история и проблемы. Становление и развитие федерализма в России. Особенности экологической политики в Мурманской области. Личность в спектре современных политических теорий.

контрольная работа , добавлен 18.06.2010


Понятие устройства и организации государственной власти. Истоки и виды монархий. Характерные особенности парламентской и президентской республики. Смешанные формы правления. Признаки и отличия унитарного государства и федерации. Имитация федерализма.

Федеративное устройство государства, как и унитарная форма, основывается на системе определенных принципов, выработанных и апробированных в течение многовековой истории человечества. Последовательное осуществление этих принципов способствует укреплению стабильности и эффективности федеративной системы. Напротив, отход от них в практике государственного строительства чреват разрушением самого каркаса федеративного устройства и либо перерождением федеративного государства в унитарное государство либо распадом его на отдельные части.

Прежде всего, необходимо разделить принципы федерализма и принципы федеративного устройства. Первые имеют больше философско-политическую природу, являются более универсальными в плане общезначимости для любой федерации и проявляются в разных аспектах содержания федеративной формы государственного устройства. Вторая группа может быть названа организационными, или организационно-правовыми принципами. К ним относятся, например, такие принципы, как добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия; общие территории и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование. Такие принципы имеют более практическую и относительно узкую направленность, придавая федерации специфический вид, отражают в той или иной мере принципы федерализма и могут предстать в разном сочетании в условиях различных федеративных государств. В данной главе речь пойдет о принципах федерализма.

Среди этих принципов следует выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. Отличительной чертой федеративной формы государственного устройства является то, что она способна органически выразить единство в главном, основном и многообразие в подробностях. Не случайно, федерализм и развивался «как ответ на древний вопрос: каким образом можно объединить различные сообщества для достижения целей, недостижимых поодиночке, не подавляя при этом самобытности решивших объединиться народов». При этом не исключается и соединение противоположностей, достижение баланса между ними. Собственно федерализм и федерация, наверное, потому и существуют, что представляют собой необходимые и апробированные средства соединения противоречивых элементов социального и политического пространства. В этой связи представляется достаточно точным замечание, что все федерации по определению являются конфликтными системами, находящимися в состоянии непрерывного изменения, постоянно пытаясь «установить баланс между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, разделением власти и делением полномочий, а также между симметрией и асимметрией».

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой - обеспечить единство в главном - сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Например, как одно из несомненных достижений Бельгийского федерализма в литературе отмечается то, что внутренне присущий федерации процесс деволюции, то есть передачи полномочий на нижние этажи власти и управления, «смог сдержать острую напряженность в отношениях между группами, говорящими по-нидерландски и по-французски».

В литературе была высказана идея о том, что устойчивый федерализм «выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в конституции; с другой – он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство». Эта сама по себе правильная мысль заслуживает постановки в более широком контексте. Интегрирующая роль федеративного устройства государства проявляется не только в объединении государств и государственных образований, но и в соединении в целостный социум различных сегментов общества, включая социальные группы, этнические, конфессиональные и другие общности.

Опыт многих зарубежных федераций свидетельствует о том, что их интегрирующая роль исключительно велика. Так, по мнению некоторых авторов, Швейцарский федерализм был предназначен для того, чтобы интегрировать в едином обществе различные лингвистические и религиозные группы. И если в период основания федеративного государства в 1848 году вопрос о вероисповедании имел исключительно большое значение, то в конце 90-х годов прошлого столетия его значимость оказалась не столь значительной. Однако разделение по лингвистическому признаку все еще существует и сохраняет большое значение. «Федерализм гарантирует права представительства этих лингвистических групп во всех сферах федеративной политической системы. Отсюда мало сомнений в том, что федерализм достиг своей цели интегрирования социально-культурных групп».

В принципе можно сказать, что выделение в качестве одного из ведущих признаков федерализма интегративной природы федерации бессмысленно без признания свойственного ей многообразия. Последнее представляет собой необходимую основу для интеграции Поэтому следует, по-видимому, согласиться с тем, что «нельзя достигнуть никакой интеграции на каком бы то ни было уровне без учета многообразия. «Интегрирующее разнообразие» - вот что такое плюрализм».

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов - экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только "независимые политические системы", но и культурное и лингвистическое своеобразие ее многочисленного франкоговорящего меньшинства..

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Как пишет Д. Элазар, "одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие. ...Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений".

Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с разнообразием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной и отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок федерального центра. Децентрализация в виде расширения полномочий субъектов федерации иногда рассматривается "как эффективный ответ на склероз сверхперегруженных центральных правительств".

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в ряде случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, "мягкое вхождение" в рынок в Республике Татарстан при всеобщей "шоковой терапии" в России в начале 90-х годов прошлого века позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как сущностная черта федерализма. "Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, - утверждает А. Хейнеманн-Грудер, - значит речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма - защита многообразия". "Залогом успешного функционирования федеративного государства, - говорится в другой работе, - является равновесие между двумя элементами, характерными для федерализма: единством и многообразием".

Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, в первую очередь, цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих, это единство экономического и правового пространства в границах государства. В-четвертых, это единство в реализации основных направлений политики государства.

Принцип единства в многообразии принципиально несовместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что "постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводит к "возгонке" претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации".

При этом единство не исключает, а более того в федеративном и демократическом государстве предполагает многообразие. В условиях федерализма такое многообразие может проявляться в особенностях построения и функционирования органов государственной власти субъектов федерации; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Разумеется, федеративная система развивается не без противоречий. В политологической литературе приводились разные примеры противоречий, свойственных этой системе. Одно из них – доходящее иногда до стадии конфликта противоречие между субъектами федерации, являющимися донорами, и субъектами- реципиентами. Субъекты–доноры полагают, что они платят непомерно высокую цену, поддерживая на финансовом плаву субъекты-реципиенты. Последние, напротив, считают, что они не получают достаточной финансовой поддержки для решения проблем своей слабой экономики.

При федеративном устройстве существует также очевидное противоречие между централизмом и регионализмом. Правда, иногда это противоречие почему-то называется системным признаком исключительно «президентского федерализма», т. е. сочетания федеративной формы государственного устройства с сильной президентской властью. Это вряд ли верно. Противоречие между централизмом и регионализмом может возникнуть в условиях любой федерации. Так, значительная напряженность по линии расхождения между центром и периферией характеризует региональный плюрализм в Испании.

Другой пример. Нынешняя Германия характеризуется намного более сильным регионализмом, чем когда-либо в послевоенной истории. Специалисты связывают это с тем, что окончание перманентного экономического бума вместе с перспективой единого европейского рынка заставило земли переосмыслить свое экономическое положение. Не было уже никакой надежды на то, что они могли пребывать в состоянии зимней спячки под опекой федерального правительства и поэтому они решили сделать решающий шаг вперед и разработать собственную экономическую стратегию.

Данное противоречие обусловлено тем, что в основе централизма лежит концентрация предметов ведения, функций, полномочий и соответствующих ресурсов, прежде всего, финансовых, на федеральном уровне, в то время как в основе регионализма лежит, напротив, их максимально возможная децентрализация до уровня регионов. Если регионализация всегда предполагает децентрализацию управления, передачу большего числа полномочий регионам для самостоятельного решения вопросов местного значения, то в федерации соотношение централизации и децентрализации может быть разным в разные исторические периоды. Федерацию нельзя полностью отождествлять с децентрализацией, поскольку возможны и децентрализованные унитарные государства, и федерации с сильными элементами централизации. Однако, тем не менее, децентрализация является неотъемлемым элементом федерации.

Следует также заметить, что в отечественной литературе очень часто отождествляются понятия «регион» и «субъект федерации». Между тем понятие «регион», несомненно, шире по своему объему, поскольку регионом можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Применительно к федеративному государству регионом часто называют конкретный субъект федерации. И здесь могут возникнуть некоторые смысловые трудности.

Под общим названием «регион» возникает опасность отождествления, например, республики в составе Российской Федерации, с обычной административно-территориальной единицей. Но, например, Республика Татарстан, если продолжить сравнение, есть не просто регион. Она представляет собой национальную государственность татарского народа, призванную способствовать сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, что не под силу никакой национально-культурной автономии.

Не совпадают по своему содержанию и такие явления, как федерализация и регионализация. Федерализация – это процесс перехода либо от конфедерации к единому союзному государству (федерации), либо от единого унитарного государства к значительно более децентрализованному целому с иными принципами государственного устройства – тоже к федерации. Федерализация не сводится к усилению самостоятельности субъектов федерации. Она включает комплекс других вопросов, в том числе и, прежде всего, институционализацию основных признаков федерализма.

Регионализация же – это процесс усиления регионов, повышения степени их самостоятельности и значимости, в том числе за счет расширения их полномочий. Следовательно, субъект федерации и регион, федерализация и регионализация, региональная власть и власть субъекта федерации – это близкие, но не тождественные понятия. Еще дальше одно от другого отстоят понятия «федерализм» и «регионализм». По-видимому, регионализацию необходимо сопрягать не с федерализацией, а с глобализацией.

Единство в многообразии как принцип построения и функционирования реальной федерации выражается, как уже отмечалось, в различных формах. Безусловно, исключительно важным для целостности и стабильности федеративного государства является обеспечение единства экономического пространства. Такое единство вытекает из системности народнохозяйственных связей регионов страны, закрепляется общими законодательными основами рыночной экономики, обеспечивается беспрепятственным перемещением товаров, услуг и финансовых средств на всей территории федеративного государства. Связующими звеньями единого экономического пространства являются единая транспортная сеть, единая система связи и телекоммуникаций, единая денежная система, единая система мер и весов.

Однако при всем при этом экономическая действительность в условиях любой федерации отличается большим или меньшим многообразием. Достаточно обратить внимание на резкие различия в экономической ситуации в разных российских регионах. Эти различия вызваны многими причинами, среди которых - исторически сложившийся уровень развития производительных сил, проводившаяся в прошлом политика их размещения, характер укоренившейся производственной специализации региона, обеспеченность природными ресурсами, наличие квалифицированных научно-технических и управленческих кадров и другие факторы.

Очевидно, наиболее оптимальным сочетанием единства и многообразия в сфере экономики является высокая интегрированность национальной экономики на базе производственной специализации регионов в ее самых современных формах.

С учетом двухуровневой структуры государственной власти в федеративном государстве огромное значение имеет обеспечение единого правового пространства. В этом отношении принципиальное значение приобретает в первую очередь всеобщее соблюдение федеральной конституции – основного закона федеративного государства. Кроме этого, гарантированность единого правового пространства предполагает беспрепятственное действие на всей территории федерации федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения федерального центра и по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, при этом законы, изданные по предметам совместного ведения, должны иметь, как правило, рамочный характер.

Немаловажное значение имеет также неукоснительное соблюдение и исполнение законов субъектов федерации, изданных в пределах предметов их исключительного ведения и полномочий, недопустимость вмешательства в них федерального центра. Единство правового пространства будет обеспечено в том случае, если каждый уровень государственной власти будет действовать в пределах своей юрисдикции.

Свобода правотворчества субъектов федерации в пределах федеральных рамочных законов по предметам совместного ведения, а также в границах своих исключительных предметов ведения не имеет ничего общего с правовым сепаратизмом, который разрушает единое правовое пространство, характерное для всякого единого государства, создает правовой хаос и препятствует проведению общефедеральной политики, отраженной в правовой системе.

В федеративном государстве на уровне основного закона обычно закладываются основы конституционного строя, которые определяют главные принципы экономической, социальной и политической жизни, общие как для всего государства, так и для каждого субъекта федерации. Так, определяя Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, российская Конституция устанавливает тем самым принципы государственной жизни и в субъектах Федерации. Или другой пример. Закрепляя в статье 13 идеологическое и политическое многообразие, Конституция Российской Федерации запрещает тем самым установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной, а также монополию на политическую власть какой бы то ни было партии или другой организации, группы лиц или отдельного руководителя. Единство в данном случае заключается в том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не может быть терпима и идеология, которая обосновывает, пропагандирует и призывает к достижению указанных целей.

В то же время идеологическое и политическое многообразие означает свободу придерживаться любых идеологических и политических взглядов и убеждений, если их проявления в конкретных действиях не угрожают и не посягают на целостность и безопасность государства, основы его конституционного строя, не выливаются в другие противоправные деяния. Такое многообразие несовместимо с принудительным навязыванием личности или группе, обществу в целом любой идеологии, с официальной цензурой, монополией на средства массовой информации и т. п.

Политическое многообразие предполагает рассредоточение власти по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), функционирование многопартийной системы, свободу деятельности политической оппозиции, а также наличие других признаков, свойственных политическому плюрализму.

В связи с принципом единства в многообразии интересным представляется вопрос о соответствии этому принципу организации и деятельности системы органов государственной власти, обычно принятой в условиях федерации. Исходя из конституционно-правовой практики Российской Федерации, можно утверждать, что такое соответствие имеет место. Согласно Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что во многом предопределяет разнообразные особенности в государственном строительстве указанных субъектов. В то же время стержнем названной системы являются основы конституционного строя Российской Федерации и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Эти основы и принципы определяют единство в главных чертах организацию государственного механизма в субъектах федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с одной стороны, определяет то общее, единое для всех, что характеризует организацию государственной власти в субъектах Федерации, с другой стороны, оставляет определенный простор для того, чтобы отразить возможное многообразие в особенностях такой организации. Закон закрепил, например, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В то же время закон оставляет на усмотрение субъектов Федерации, например, введение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, числа депутатов законодательного органа, срока их полномочий, который, правда, не должен превышать пять лет, числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, а также решение ряда других вопросов.

Особо следует отметить принципиальное положение, содержащееся в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, но с оговоркой: «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения».

Из этого вытекает, во-первых, что по предметам ведения федерального центра, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, и по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, отмеченным в ст. 72 российской Конституции, федеральные органы исполнительной власти вправе давать региональным государственным органам исполнительной власти обязательные для исполнения указания. Здесь имеет место прямое подчинение. Во-вторых, из приведенного выше конституционного положения вытекает, что такая единая система исполнительной власти не образуется в пределах ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Так что для федеральных исполнительных органов государственной власти формально не досягаемыми остаются лишь предметы исключительного ведения субъектов федерации. В их пределах исполнительные органы субъектов федерации не подчиняются федеральным органам власти и выступают как вполне самостоятельный уровень управления.

Это конституционное положение наводит на мысль о необходимости упростить систему государственного управления России. Ведь в настоящее время в стране наряду с федеральными, региональными и местными исполнительными органами государственной власти существует большая совокупность межрегиональных органов исполнительной власти, а также сеть территориальных структур федеральных министерств и ведомств. Помимо удорожания стоимости управления и формирования дополнительных бюрократических структур, такая ситуация приводит к параллелизму и подмене одних органов другими.

С точки зрения той интерпретации «исполнительного федерализма», которая принята в ФРГ и Швейцарии, было бы целесообразно упразднить межрегиональные органы государственной власти и территориальные структуры федеральных органов власти в регионах и осуществлять все политико-управленческие решения центра через органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме экономии значительных финансовых ресурсов и устранения излишних звеньев управления, а с ними и определенного слоя бюрократии, такая реорганизация управления привела бы к возрастанию роли законодательной ветви власти, устанавливающей общие «правила игры», а также судебной системы, обеспечивающей соблюдение этих правил. За президентской властью осталась бы функции разработки и принятия стратегических решений, координации работы всех звеньев управленческой системы и контроля. За федеральными министерствами и ведомствами были бы закреплены функции рекомендательные (включая рекомендации по совершенствованию законодательства), информационно-аналитические, координирующие и контролирующие. Разумеется, в таких условиях роль и ответственность субъектов федерации, особенно их исполнительных органов власти, резко возросла бы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 77 Конституции Российской Федерации говорится о единой системе только исполнительных органов государственной власти. Означает ли это, что другие государственные органы не составляют единую систему, если между ними нет непосредственно оперативного подчинения нижестоящих органов вышестоящим даже по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов? Такой вывод был бы, очевидно, ошибочным.

В этой связи представляется необходимым различать в условиях федерации единство системы государственных органов в узком и широком смыслах слова. В узком смысле указанное единство следует трактовать в духе статьи 77 Конституции РФ, когда между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации существует полная субординация, и прямые указания федеральных органов государственной власти являются обязательными для исполнения органами власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения..

Вместе с тем единство можно понимать и в широком смысле слова, когда и при отсутствии непосредственного подчинения и субординации наблюдается единство целей и направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Именно в этом ракурсе следует рассматривать содержащееся в статье 5 Конституции РФ положение о единстве системы государственной власти. Понятно, что законодательные органы субъектов Федерации непосредственно не подчинены ни Государственной Думе, ни Совету Федерации, которые и не уполномочены давать прямые указания законодательным органам субъектов Федерации. Тем не менее, все они составляют в федеративном государстве единую законодательную ветвь власти. И это единство основано, в первую очередь, на общих принципах организации законодательной власти в демократическом обществе, единых конституционных и иных законах, которыми обязана руководствоваться законодательная власть любого уровня.

Примерно в таком же плане можно говорить о единстве судебных органов власти. Понятно, например, что Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации не находятся в отношениях служебного подчинения с Конституционным Судом Российской Федерации. Но их объединяют цели и задачи, которые они решают в государстве, единые принципы, лежащие в основе материальных и процессуальных норм, которыми они руководствуются. Конечно, в организации судебной власти меньше многообразия и больше единства. Тем не менее принцип единства в многообразии получил частичное отражение и в российской судебной системе.

В целом же единство государственной власти в федерации обеспечивается единством стратегических целей государственной политики; едиными общими принципами организации и деятельности органов государственной власти; единой правовой системой, в основе которой находится федеральная Конституция; координационными функциями федеральных органов власти; судебным контролем и прокурорским надзором.

Наконец, единство в многообразии характерно для самого права федеративного государства. Если федеральная Конституция и федеральные законы действуют на всей территории федерации и требуют одинакового толкования и применения, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации отличаются большим разнообразием. Оно имеет место особенно тогда, когда по предметам совместного ведения издаются рамочные федеральные законы, оставляющие значительный простор для правотворчества субъектов федерации и когда по предметам ведения самих субъектов их законы и другие нормативные правовые акты отражают реально существующие региональные различия.

Очевидно, про любое федеративное государство можно сказать, что все его органы власти составляют единую систему. Однако при этом не следует забывать, что эта система достаточно четко подразделяется на две относительно самостоятельные подсистемы, смешение предметов ведения, функций и полномочий которых недопустимо.

Таким образом, принцип единства в многообразии, составляя одну из основ федеративного устройства государства, призван сбалансировать интересы федерации и ее составных частей, способствуя тем самым стабильности и динамичности всей федеральной системы.

Имманентным признаком любого действительного федерализма является также принцип субсидиарности , или дополнительности. Принцип субсидиарности получил широкое распространение в практике федеративного строительства, хотя субсидиарность имеет более широкое применение как общий принцип управления. Он предполагает необходимость приближения управления к населению, поскольку означает, что властные решения должны приниматься на возможно более низком уровне управленческой иерархии.

По мнению некоторых зарубежных политологов, источником идеи субсидиарности является не федералистская традиция, а социальная доктрина германских католиков и в ней понятие субсидиарности относилось к отношениям между обществом и государством. Смысл субсидиарности, как она трактовалась в энциклике 1931 года папы Пия XI, заключался в том, что несправедливо и грешно передавать большей и более высоко стоящей ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчиненные организации. «Верховная власть государства должна, следовательно, давать подчиненным группам возможность заниматься вопросами и заботами меньшего значения, которые в противном случае сильно распыляли бы его усилия».

Применительно к федеративной форме государственного устройства суть принципа субсидиарности заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, принцип субсидиарности, с одной стороны, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой – он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями.

Принцип субсидиарности взят на вооружение Европейским Союзом. Он включен в статью 3б Маастрихтского договора 1991 года. Статья эта, по свидетельству Г. Лембруха, была включена в основном по требованию Германии. Учитывая тот факт, что существуют замечательные институциональные сходства между немецким федерализмом и федеральной структурой ЕС, настаивание Германии на принципе субсидиарности могло бы дать основание предположить, что этот принцип смоделирован по немецкой федеративной системе. Однако, как говорит автор, «субсидиарность только недавно была раскрыта как окончательный конституирующий принцип федерализма, а реальность немецкого федерализма далека от этого», «только в последние два десятилетия было обнаружено, что принцип субсидиарности мог бы применяться также к федеративной организации». И об этом свидетельствует опыт ФРГ, где принцип субсидиарности закреплен в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации.

Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.

Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.

Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст нового Основного закона.

Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следующее:

1) пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998г. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации;

2) в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати, и высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции была равна нулю Федерализм: теория и история развития /Под ред. М.Н. Марченко. М.: ПРИОР. 2005. С. 84..

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер - она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр - субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную - т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 106..

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех субъектах Российской Федерации как явление, полностью независимое от Центра - реальные масштабы влияния «московских» партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов - все эти факторы усилили независимость регионов от Центра, и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным «заделом» на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр - регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Анализ вышеизложенного даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Весомую роль в развитии российского федерализма на современном этапе можно возложить на премьер-министра В.В. Путина и Президента РФ Д.А. Медведева. Поддержка и доверие их политике гражданами государства позволили определить курс на строительство более сильного государства.

С 2000 года началась коррекция государственной политики, которая направлена на повышение эффективности государственного управления в условиях федерализма Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. №9. С. 7.. Она нашла свое выражение в образовании федеральных округов, введении нового порядка формирования Совета Федерации, формировании Государственного Совета при Президенте РФ, объединении субъектов Федерации. Предпринятые политические действия В.В. Путина позволили в некоторой степени нейтрализовать тенденцию к децентрализации. Д.А. Медведев продолжил начинания В.В. Путина, взяв курс на укрепление государственности.

Данный курс на централизацию государства вызвал множество непрекращающихся дискуссий о дальнейших путях развития Российского государства, о характере создаваемой Федерации. Мнения специалистов и исследователей по вопросу централизации разделились. Одни считают, что это приведет к унитаризации России. Другие - что централизация является необходимым компонентом для строительства демократической модели российского федерализма.

Сегодня российский федерализм вышел на более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: «мягкий» тип федерализма, опирающийся на бюджетный кодекс и приоритетность федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый характер.

Современные российские федеративные отношения сложились в результате долгого поиска наиболее подходящей формы государственного устройства для России. Накопившиеся в течение многих десятилетий острые проблемы и латентные конфликты вышли на первый план уже в самом начале «перестройки» Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М.: ТДК Москва. 2006. С. 92..

Сегодня в нашей стране во внутригосударственных отношениях имеют место многочисленные противостояния и конфликты, среди которых немаловажное место занимают противоречия в сфере взаимодействия субъектов федерации друг с другом, а также с федеральным центром.

Характерной особенностью России является то, что границы расселения народов, как правило, не совпадают с границами определенных республик, краев, областей и округов. На численность и характер расселения национальностей в различных регионах страны сильное воздействие оказывает интенсивность миграционных процессов. Кроме того, большое пространство, в котором протекает жизнь российского государства, дистанцирует группы людей друг от друга и от власти, порождает отчужденность и даже способствует дезинтеграции (например, проблемы быта, хозяйства, культуры и т. д. жителей одних регионов мало интересуют жителей других, географически отдаленных от первых, регионов). Как правило, эти тенденции усиливаются в том случае, когда происходят структурные изменения в государстве и общественные отношения подвергаются серьезным испытаниям. Именно это часто и служит причиной того, что скрытые противоречия прорываются наружу, и тогда в обществе может наблюдаться раскол (дихотомия) по различным основаниям: территориальному (жители столицы и жители периферии), экономико-географическому, социальному (бедные и богатые) и т. д.

В периоды глубоких кризисов отдаленность частей от центра может вызвать сильные сепаратистские тенденции и борьбу за отделение части от целого. Размещенные на больших пространствах сообщества людей при низкой социальной мобильности имеют слабые социальные связи, что в целом приводит к неустойчивости самой социальной структуры, которая под воздействием любых негативных процессов (от природных катаклизмов до экономического кризиса и т. д.) может разрушиться.

В такие периоды падает эффективность управления центра подвластными территориями, выражаемая, прежде всего, в его неспособности обеспечить стабильность в обществе. В свою очередь, отдаленность периферии от центра создает основу для конфликтов уже самим фактом этой отдаленности, которая уменьшает лояльность регионов по отношению к центру, что объясняется специфичностью структуры интересов периферии, отличающейся от структуры интересов центра Карапетян Л.М. Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного статуса // Полис. 2000. № 5. С. 16.. Можно сказать, что конфликт между периферией и центром заложен на «генетическом уровне», однако негативно воздействовать на общество конфликты могут лишь при неправильном их восприятии и неумелом управлении.

Отношения между центральной властью и субъектами федерации были и остаются одним из наиболее важных полей политического противостояния. В этой сфере идет постоянная борьба интересов, борьба за расширение своего влияния и за сохранение своего положения в политическом пространстве. У федерального центра и регионов неизбежно складывается разное видение самих проблем федерализма. Стремление регионов расширить свои полномочия, увеличить или повысить свой социально-политический статус, объем решаемых задач, степень политической самостоятельности, с одной стороны, в определенной мере отвечает их политическому развитию и политической перспективе. Но, с другой стороны, стремление заполучить особый статус ни в коей мере не должно быть самоцелью, как это часто имеет место в Российской Федерации, - это стремление должно соответствовать реальной необходимости обладать какими-то дополнительными властными полномочиями в регионе Бухвальд Е. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4. С. 137..

Возникающие государственно-правовые конфликты между центром и субъектами федерации вполне можно расценивать как объективное следствие наличия в системе управления двух уровней государственной власти: федерального уровня и уровня субъектов федерации, так как это разноуровневое управление, существующее сегодня в России, уже само по себе содержит основы для столкновения интересов хотя бы потому, что на каждом уровне происходит попытка концентрации как можно большего объема властных полномочий. Это совершенно естественное состояние и его можно обозначить как конкуренцию, которая присуща любой форме социального управления. Однако нередко конкуренция перерастает в силовые противоречия или в конфликты, сократить и смягчить которые можно, если удастся обеспечить перманентное равновесие между различными носителями властных функций, что и является одной из особенностей и главной задачей федеративного управления. В этом смысле оно существенно отличается от централизованного управления, которое обеспечивается концентрацией власти на одном уровне - верхнем.

Можно условно обозначить следующие группы проблем, в результате которых возникают конфликты в сфере федеративных отношений, на примере которых можно рассмотреть положение в современной России:

Политические проблемы (проблемы отношений центр - разные субъекты (национальные и территориальные); проблемы межсубъектных отношений; проблемы отношений субъектов с органами местного самоуправления);

Государственно-правовые проблемы (проблемы государственного суверенитета; проблема несоответствия нормативных актов; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проблемы сложносоставных субъектов; проблемы судебной системы России);

Социально-экономические проблемы (дифференциация субъектов по уровню социально-экономического развития; несовершенство бюджетного федерализма; проблемы отношений собственности (ее распределения и перераспределения); проблемы разделения полномочий между центром и субъектами федерации по вопросам внешнеэкономических отношений) Бурбина Ю.В. Указ. соч. С. 56..

Важнейший вопрос - разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, а также юридические основания (в виде договоров) для неравного положения субъектов в федерации в этой сфере. Можно указать на общую недостаточность разработанности законодательства по этим вопросам. Кроме того, в Российской Федерации закон рассматривается как основной инструмент власти, вследствие чего нечеткие и размытые формулировки в конституционном законодательстве порождают серьезные проблемы и конфликты.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, объем полномочий центра должен определяться интересами всех входящих в федерацию субъектов и по их совместному соглашению. Причем должен быть определен не только минимум этих полномочий, несоблюдение которого превращает федерацию в конфедерацию, но и максимум, выход за пределы которого делает государство уже унитарным. Именно в этой объективно диктуемой природой федерализма жесткой, но довольно широкой вилке следует определять объемы полномочий центра. С ее учетом должны ранжироваться и допустимые объемы полномочий субъектов Федерации.

Неоспоримым фактом является то, что в качестве высшего законодательного акта, представляющего это соглашение, выступает Конституция Российской Федерации. И стабильность в решении вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами может быть гарантированно достигнута лишь в том случае, когда принципы их решения исчерпывающим образом заложены в Основном Законе. Но, несмотря на это, в виде инструмента, способного поддерживать равновесие в федеративной системе и преодолевать возникающие конфликтные ситуации, в России достаточно долго использовался договорной процесс.

По мнению некоторых ученых и политиков, практика подписания двусторонних договоров между субъектами федерации и центром ослабляла конституционную основу государства Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М.: Славянский диалог. 2000. С. 204; Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей / Под общ. ред. B.C. Комаровского. М.: РАГС. 2003. С. 157..

Современная российская идеология федеративных отношений должна исходить из того, что понятие «федерализм» применяется к политической системе, обладающей двойственной природой. Принципы федерализма предполагают не только самостоятельность субъектов федерации, но и подчинение их единым федеральным законам.

С приходом к власти В.В. Путина начался новый подход к развитию федеративных отношений, целью которого является реализация вышеуказанного принципа равновесия и уже сделано достаточно многое по вопросам приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным законодательством. Власть не должна концентрироваться в чрезмерных объемах на том или ином уровне, а должна перераспределяться между федерацией, субъектами федерации и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для ослабления или разрушения любого другого.

Кроме того, российские власти должны осмыслить опыт децентрализации и федеративного развития за рубежом, с тем, чтобы в будущем избежать ошибок и просчетов в строительстве федерации. Но при этом нельзя не согласиться с мнением ученых о том, что зарубежный опыт в России может быть применим только с учетом исторических традиций и современных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации.

России необходима новая модель федеративного устройства, отражающая политические и социально-экономические основы федерализма. Для этого необходимо обеспечить единство социальных, политических, экономических и правовых основ построения отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Эффективность модели федеративного устройства зависит от силы гражданского общества, его влияния на власть Григорьева А.В. Федерализм и гражданское общество // Российский юридический журнал. 2010. №1. С.19.. В связи с этим возникает проблема построения развитого гражданского общества. Для решения этой проблемы необходимо произвести ряд мер, позволяющих раскрепоститься гражданам, обеспечить их свободу. Например, укрепление института частной собственности, укрепление свободного рынка, обеспечить независимость средств массовой информации, идеологического и политического плюрализма. Под рынком понимается движение товаров, развитие производства, обмен продукцией на взаимовыгодных условиях и, естественно, отношения купли-продажи.

Устойчивость единого экономического пространства в современной России можно считать основой Федерации, и наоборот Федерация - должна быть основой экономики Загоровская Т.В. Федерализм в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. №14. С. 17..

РФ гарантирует на своей территории рыночные механизмы, так как они призваны укреплять как единое государство, так и его федеративную природу. Государственное регулирование направлено на то, чтобы согласовать экономические интересы государства в целом и каждого субъекта Федерации с социально-культурными, этнокультурными и иными интересами, реализуемыми частично в экономических и внеэкономических просторах, в частности. Глубина различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Федерации ведет к региональной дезинтеграции.

Формирование экономических механизмов, способных обеспечить интеграцию региональных хозяйственных комплексов в единое экономическое пространство, составляет основу целостности РФ. Это является гарантией единства Российского государства.

Данный процесс является длительным, определяемым политическим настроением страны, уровнем межэтнического сознания, толерантности граждан и некоторыми другими факторами.

Приоритет гражданского общества перед интересами государственного аппарата возникает в реализации подхода к суверенитету субъектов Федерации как выражению воли части народа федеративного государства. То есть территориальной общности людей, обладающих своими интересами и проблемами Григорьева А.В. Федерализм и гражданское общество // Российский юридический журнал. 2010. №1. С.20..

Исходя из вышеизложенного, федерализм связан с признанием центральной властью и ее федеральными представителями легитимности региональной государственной власти и ее политических лидеров.

Необходимо отметить, что без создания отлаженного механизма вертикального разделения властей невозможно решить проблему модернизации общества.

В настоящее время в результате сложной политической практики наметилась тенденция переосмысления федерализма. Формируется новая концепция кооперативного федерализма. Данная концепция исходит из того, что в рамках Федерации всё больше развиваются отношения, строящиеся на началах взаимодействия и сотрудничества. Концепция находит свое отражение в перераспределении полномочий между Федерацией и её субъектами, чтобы учесть новые условия и возможности, потребности децентрализации управления.

В Конституции РФ в системе распределения полномочий между центром и субъектами Федерации все больше вырисовываются тенденции субсидиарных взаимоотношений. Одновременно идут два взаимосвязанных процесса. С одной стороны, расширяется самостоятельность субъектов, растет их экономический потенциал и децентрализуются функции управления. С другой - появляются новые общие интересы, совместные программы, внешние обстоятельства, в первую очередь экономические, порождающие интегративные функции, которые тесно связаны с необходимостью сохранения исторически сложившегося государственного единства народов РФ и целостности ее территории Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. №4. С. 17..

Для сохранения единства и государственной целостности Российской Федерации, обеспечения минимального негативного воздействия имеющих место в федеративных отношениях конфликтов, необходимо стремиться к конструктивным изменениям в основах построения современного российского федерализма. Кроме того, в общественном сознании должна присутствовать специфическая конфликтная парадигма мировосприятия, исходящая из признания перманентности конфликта и возможности позитивного воздействия на него.

Современная форма государственного устройства России сохранила определенную преемственность с федеративной природой РСФСР, в сочетании национально-государственного и территориального принципов устройства, что свидетельствует об уникальности российского федерализма по сравнению с классическим федерализмом зарубежных стран. В связи с этим специфика российского федерализма нуждается в дальнейшем развитии. Это означает, что необходима четкая программа действий, механизмы и гарантии осуществления программы, в подключении к этому процессу всех возможностей общества.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяет сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня менее чем десятая часть государств мира (18 государств) являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др., однако они охватывают порядка 41% территории планеты, в них проживает более трети населения Земли. Для федеративного государства характерны следующие формальные признаки:

• ? федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг властных полномочий;
• ? субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федеративных государствах (Мексика, Швейцария);
• ? наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных. В связи с этим судебное разрешение конституционных споров является неотъемлемым элементом конституционной системы федеральных государств. Обладая конституционной властью, субъекты федерации осуществляют самоорганизацию. Проводя свои собственные конституции, субъекты федерации задают конституционную базу легитимности своих властей и одновременно подтверждают свои конституционные полномочия как результата народного суверенитета, лежащего в основе государственной структуры, устанавливаемой в субъекте федерации. В то же время, например, в Индии конституцию имеет только один (Джамму и Кашмир) из 26 штатов, а в Пакистане их не имеет ни одна из четырех провинций - субъектов федерации;
• ? помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации обязательно имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится (по-разному) разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами;
• ? в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, палата представительства субъектов);
• ? субъекты федерации обладают бюджетной автономией, т. е. правом и возможностью определять систему приоритетов при осуществлении бюджетных расходов;
• ? субъекты федерации, хотя и в ограниченной форме, наделяются правом участвовать вместе с федеральным правительством в международных переговорах по тем вопросам, которые их непосредственно касаются;
• ? еще один признак - наличие двойного гражданства.

Таким образом, под федерализмом понимается разграничение государственной власти по вертикали , что должно препятствовать централизации управления и монополизации власти в стране.

Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем в отношении товаров. Верховный суд США определил, что ни один штат не может «изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы». Границы между субъектами федерации формальны.

Согласно классическому определению Р. Уоттса, в федерациях:

• 1) федеральный и региональный уровни власти не находятся в отношении конституционной субординации относительно друг друга, т. е. каждый из них обладает суверенными полномочиями, санкционируемыми конституцией, а не другим уровнем власти;
• 2) каждый из уровней, отправляя законодательные, исполнительные и налоговые полномочия, непосредственно взаимодействует с населением;
• 3) каждый уровень власти напрямую избирается гражданами .

При этом постоянное взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно поэтому федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства многие западные исследователи жестко связывают с демократией. Еще Т. Джефферсон утверждал, что федерализм - это территориальная форма демократии.

Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются:

• ? государственный характер субъектов федерации;
• ? их автономия и финансовый суверенитет;
• ? децентрализация процесса принятия решений;
• ? участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;
• ? ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Отметим ряд факторов, которые являются ограничителем для федерального центра во всех демократических федерациях:

• 1) наличие у этого центра строго определенных предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых недопустим;
• 2) разделение власти по вертикали и горизонтали, в том числе наличие второй (верхней) палаты парламента, которая призвана сочетать общенациональные интересы с региональными;
• 3) конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации с их сферами ведения и компетенциями;
• 4) трудность перераспределения полномочий, закрепленных в федеральной конституции и законодательстве частей федерации;
• 5) независимая судебная система, которая призвана выступать арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений.

По мнению Д. Дж. Элейзер, понятие «федерализм» имеет два значения: «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» [Элейзер, 1995, с. 106]. «Суть федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, но в институализации определенного типа отношений, складывающегося между участниками политической жизни» . Федерализм - это и структура, и процесс.

Для конституционного соучастия и размежевания компетенции федерации и ее членов используется несколько способов:

• 1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относят к ведению субъектов федерации (ФРГ, 1949 г.; здесь действовал принцип федерального приоритета во всеобъемлющем виде: поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство);
• 2) может быть установлена исключительная компетенция штатов (обычно это вопросы культуры быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федерального центра (ныне не применяется);
• 3) устанавливаются две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада, Мексика и др.), а неперечисленные полномочия относятся к ведению либо федерации, либо ее субъектов;
• 4) могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных выше еще сфера конкурирующих (совпадающих) полномочий (Индия и др.). Если федеральный закон и закон субъекта по-разному решают вопросы, относящиеся к конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон;
• 5) конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по данным вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Этот способ, казалось бы, является предпочтительным, поскольку учитывает невозможность предусмотреть все заранее, дать полную классификацию. Однако остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном из списков, могут быть отнесены к ведению федерации (Индия, РФ) либо к ведению субъектов.

Здесь перечислены лишь главные способы размежевания, взятые в обобщенном виде. Но есть страны, не вписывающиеся в данную классификацию. Так, многие конституции устанавливают приоритет компетенции субъектов федерации по отношению к компетенциям федерации (Швейцария, ФРГ, Австрия, США, Австралия). В Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например: выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли между штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например вводить налоги, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т. е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим.

Полномочия властей штатов в Конституции не перечислены. Они считаются «зарезервированными», и, согласно Поправке X, все полномочия, которые не переданы национальному правительству и осуществление которых не запрещено властям штатов, сохраняются за штатами или за гражданами. Как отмечал Дж. Мэдисон в «Письмах федералиста», «полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны» [Федералист, 2000, с. 313-314]. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США, наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США.

В Конституции США 1787 г. получила преимущественное закрепление дуалистическая модель федерализма , подразумевающая наличие равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. «В целом власть федерального правительства, в отличие от “национального”, распространяется не на народ, а на штаты. Его акты не могут содержать норм прямого действия» [Филимонова, 2004, с. 42]. Отцы-основатели Соединенных Штатов исходили из принципа, сформулированного тем же Дж. Мэдисоном: «Притязание должно противостоять притязанию», и полагали, что отдельные сферы суверенитета, закрепленные за штатами, будут гарантировать, что субъекты федерации останутся надежным противовесом власти федерального правительства. Штаты смогут выполнять эту важнейшую роль, поскольку будут привлекать и удерживать лояльность граждан. Дж. Мэдисон очень кратко сумел изложить выгодность и «безопасность» для народа и демократии федерального правительства. «Либо образец, по которому будет создано федеральное правительство, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет.

В первом случае эта зависимость удержит правительство от шагов, неугодных избирателям. Во втором оно не будет пользоваться доверием народа, но любая попытки узурпации власти будет легко пресечена правительствами штатов, за которые стоит народ» [Федералист, 2000, с. 322]. Основной целью федерализма, согласно концепциям отцов-основателей, было распределение властных полномочий между правительствами штатов и «федеральным» правительством во избежание узурпации власти каким-либо государственным органом.

Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров между штатом и национальным правительством, а также между штатами. Эту задачу решает федеральная судебная система, прежде всего - Верховный суд США. При этом в зависимости от социально-политической ситуации, идеологических ориентаций судей, активности федеральной администрации и властей штатов баланс отношений между центром и субъектами федерации постоянно меняется. Американская федеральная система претерпела значительные изменения за два века в связи с изменением экономических и политических условий и конфликтными ситуациями. Споры по поводу экономической системы и политической власти часто перерастали в конфликты по поводу «правильного» понимания федерализма, в разрешении которых чрезвычайно значимой была роль Верховного суда США.

Так, благодаря судебным решениям, принятым Верховным судом под началом Д. Маршалла, первого его председателя (1801-1835 гг.), многим современникам казалось, что штаты утратят значительную часть своей компетенции. Затем в течение почти ста лет Верховный суд неизменно поддерживал позиции штатов в их спорах о компетенции с федеральным центром. Во времена Нового курса Ф. Д. Рузвельта, когда для выхода из глубочайшего экономического кризиса потребовалось весьма серьезное вмешательство государства в регулирование экономики, Верховный суд поддержал централистские тенденции. Это было осуществлено со ссылкой на так называемую «коммерческую клаузулу», согласно которой в компетенцию федерации отнесено регулирование торговли «с другими государствами, между штатами и с индейскими племенами». Никаких других «зацепок» в перечне полномочий федерации просто не было.

В послевоенный период, вплоть до конца 1970-х гг., высшая судебная инстанция также чаще принимала решения в защиту позиций федерального центра. Не случайно со времен Р. Рейгана под лозунгом «нового федерализма» провозглашается необходимость проведения мер, направленных на возвращение власти от федерального правительства обратно к штатам. В очередной раз его позиция изменилась в первой половине 1980-х гг.: именно тогда было положено начало целому ряду серьезных решений, истолковывающих «темные места» Конституции в пользу штатов. В результате было резко сокращено правительственное финансирование экономических и социальных программ штатов в форме целевых грантов. Та же тенденция действовала и в 1990-е гг.

Развитие американского федерализма можно довольно четко разделить на три этапа. Основными вехами такого деления являются два наиболее драматических события американской истории - Гражданская война 1860-х гг., которая поставила точку в споре между Севером и Югом о разделении полномочий между федеральным правительством и штатами и Великая депрессия 1929-1932 гг. Несмотря на цикличность такого рода изменений, характер их вполне парадоксален: с одной стороны постепенное возрастание роли федеральных органов власти во взаимоотношениях со штатами, с другой - усиление позиций штатов.

Конгресс США не является в полном смысле высшим законодательным органом страны, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов; «именно штаты играют решающую роль в развитии американского правового поля; их правовые системы более восприимчивы к запросам жизни и потому более динамичны. Такое предположение подтверждается, в частности, тем фактом, что на двадцать семь поправок, внесенных за два с лишним столетия в федеральную конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов» [Захаров, 2003, с. 72]. С конца 1950-х гг. конгресс научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса, используя процедуру «федерального опережения» (federal preemption). Ее суть заключается в том, что федеральные власти, опираясь на многочисленные недомолвки и неясности Конституции США, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерального центра и штатов.

Существуют три постоянно использующихся стандартных способа корректировки федеративных отношений в США: во-первых, внесение формальных изменений в конституции - страны и штатов; во-вторых, решения Верховного суда США; в-третьих, применение конгрессом механизма «федерального опережения». В США параллельно друг другу разворачиваются разнонаправленные тенденции: с одной стороны, усиливается федеральный центр, с другой - крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственную политику становится все более артикулированным. Общая оценка способов размежевания компетенции невозможна, поскольку они связаны с конкретно-историческими условиями той или иной страны, которые должны учитываться. Как отмечал американский политолог У. Райкер, федерализм предполагает, что: во- первых, существуют два уровня власти, каждая из которых осуществляет свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; во-вторых, каждый такой уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действия; в-третьих, существуют гарантии (пусть даже только декларированные в Конституции) автономии каждого уровня в своей собственной сфере .

Для обеспечения связи центра и регионов, а также сохранения разделения труда между ними существует и множество формализованных способов контроля центра за деятельностью членов федерации, равно как и способов участия субъектов федерации, решении общефедеральных вопросов.

Среди первых различают ординарные и чрезвычайные. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты в определенные правовые рамки, с ролью исполнительных и судебных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю территорию. Субъект федерации несет ответственность за исполнение федерального законодательства. В США, в отличие от европейских федераций, федеральное законодательство осуществляют федеральные же агентства. Это должно обеспечить прямое применение федерального законодательства в пределах данного субъекта федерации. В результате сами штаты не несут ответственности перед федеральными властями. Особое значение имеет финансовый контроль: многие субъекты в значительной мере живут за счет дотаций центра и, следовательно, экономически зависимы от него.

Среди чрезвычайных способов контроля важнейшее значение имеют четыре:

• 1) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;
• 2) институт интервенции;
• 3) президентское правление;
• 4) приостановление собственного правления субъектов федерации.

Введение чрезвычайного положения предусматривается в большинстве

федераций (оно вводится президентом, но в парламентских республиках и конституционных монархиях, по существу, правительством, по совету которого действует глава государства) в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и др. Введение чрезвычайного положения предусматривает ограничение политической деятельности, возможность превентивного задержания некоторых лиц, роспуск местных органов и замену их назначенцами из центра и т. д. Довольно часто оно вводилось в некоторых штатах и даже на всей территории Малайзии, в Пакистане и на Коморах.

Институт интервенции в дела субъектов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика). В случае возникновения угрозы конституции, массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных обстоятельств президент привлекает армию и вправе сместить любые органы субъекта, назначить для управления им своего представителя. Институт интервенции выражает право федерации защищать свое единство и ее обязанность охранять государственность штатов. В истории латиноамериканских федераций интервенция использовалась часто, лишь в Аргентине с 1853 г. - более 200 раз. Однако в XX в. этот институт применялся все реже (по мере консолидации демократий в этом регионе) и почти исчез в настоящее время (исключение - Бразилия, Мексика).

Некоторыми федеральными конституциями (бывшего СССР с 1990 г., Индии, Пакистана и др.) предусмотрена возможность введения президентского правления. Так, в Индии этот институт используется очень широко: после принятия Конституции с 1950 г. было более сотни случаев введения президентского правления. Здесь оно вводится актом президента, принимаемым по совету кабинета министров на срок не более двух месяцев, в случае если деятельность конституционных властей штата неэффективна, возникла обстановка насилия, вооруженной борьбы и т. п. Более долгий срок прямого президентского правления (шесть месяцев с возможным продлением до трех) может быть установлен только по решению парламента федерации. При этом решение о введении прямого президентского правления может быть оспорено в суде. В результате Законодательное собрание штата распускается (с назначением новых выборов) или его деятельность приостанавливается, все министры правительства смещаются (их полномочия приостанавливаются), власть переходит к губернатору штата, назначенному президентом (в обычных условиях он не играет большой роли, являясь номинальным главой штата).

Приостановление собственного (провинциального) управления предусмотрено конституцией Папуа - Новая Гвинея 1975 г. В отличие от трех уже рассмотренных способов, этот акт осуществляется правительством с последующим утверждением парламентом. Управление провинцией переходит к правительству (министру, ответственному за местное управление), а провинциальное собрание распускается, его исполнительный орган увольняется. Такая мера возможна при разоблачении коррупции в органах управления провинции, несоблюдении конституции. Приостановление провинциального управления не может превышать 9 месяцев, в течение этого срока должны быть проведены выборы в новое собрание; парламент страны может продлить этот срок еще на 6 месяцев.

Наряду с контролем центра, в федерациях используются различные способы участия субъектов федерации в решении общефедералъных проблем, что предполагает формирование особой палаты федерального парламента, обычно называемой сенатом. В ней представлены все субъекты (иногда и территории, но меньшим числом представителей и лишь с правом совещательного голоса). Представители субъектов избираются либо на паритетных началах (по 2 представителя в США и Мексике, по 3 - в Бразилии, где такое же представительство имеет федеральный округ; каждому сенатору избирается по 2 заместителя, по 14 - в Пакистане, по 3 - в Нигерии, причем здесь 1 сенатор избирается также от федеральной территории, которой является столичный округ, и др.), либо имеют неравное представительство в зависимости от численности населения или других факторов (Индия, где число представителей штатов колеблется от 34 до 1, ОАЭ).

Однако равное представительство субъектов в федеральном парламенте (верхней палате) создает проблему неодинакового «веса» голосов избирателей, т. е. голоса избирателей менее населенных регионов приобретают большее влияние, чем многолюдных. Если измерять представительство населения субъектов федерации в соответствии с демократическим правилом «один человек, один голос», то все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства. В США, например, соотношение «веса» голосов избирателей самого малонаселенного и самого многолюдного штатов составляет 66/1, в Бразилии - 144/1. Главный аргумент в пользу сохранения паритетного представительства в верхней палате - обеспечение защиты прав и интересов граждан небольших штатов. Наиболее благополучными с точки зрения равенства представительства являются Бельгия и Австрия. Именно опасения такого рода неравенства вызвали изменения в представительстве земель в верхней палате ФРГ (бундесрате) после присоединения ГДР. Четыре самые крупные земли -- Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия - получили в бундесрате по шесть мест; другие земли (в зависимости от численности населения) - пять, четыре или три места.

Закон в федеральном парламенте принимается обычно только в том случае, если его текст в одинаковой редакции утвержден обеими палатами (исключение в некоторых федерациях составляют финансовые законы) [Ачкасов, Куликов, 2005]. В Швейцарии, например, кантоны не только участвуют напрямую в законодательном процессе через своих представителей в парламенте, в первую очередь в верхней палате, но и в консультациях на подготовительном этапе принятия или пересмотра закона.

Для участия субъектов в федеральных делах создаются различные смешанные комитеты и комиссии, иногда представительство субъектов имеет резервированную долю в парламенте (Танзания), но особое значение в ряде стран (Индия, Канада, Пакистан, Папуа - Новая Гвинея и др.) имеют регулярно созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов. Именно на таких совещаниях координируется экономическая политика, преодолеваются трения между федерацией и отдельным субъектами, а также между самими субъектами. В США в 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции - влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Существует и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. Он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу . Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики федерации.